若要談經濟成長的非經濟因素問題，首先必談政府及其制度性作用，進而是政府與利益集團有形無形的制度性作用。二次大戰後的初期，凱因斯的國家干預主義，即「大政府小企業」的理論在許多國家卓有成效，台灣的成功一部分可歸功於「大政府」說。但台灣之所以能成為新興工業國，卻是藉助於結構主義的非均衡成長論，政府的作用是蘇武牧羊，即看好一隻帶頭羊（帶頭的經濟產業），由她帶著羊群兒（其他之產業）自由放任地去吃草（尋找最大經濟利益）。這裡有幾個要件：第一、蘇武「留胡節不辱」，操守良好，他始終是牧羊者，而非以羊肉果腹以羊皮暖身的獵羊者；第二、帶頭羊能找到風水寶地；第三、羊群兒能自由放任。

　　在台灣經濟起飛的年代，以上三點統統具備，而且有著良好的外部條件讓它發酵。可是隨著經濟之發展，政府和利益集團的生態關係隨之變化，政府參與公共建設的許多部門與財團構成互為依賴的大魚吃小魚、小魚吃泥鰍的食物鏈，政府的行為不再是操守良好的蘇武牧羊，而是狼狽為奸的尋租（藉著特權尋求利益租金）。制度理論大師、諾貝爾獎得主諾斯（D.C. North）說，偵查制度弊端的顯微鏡是部門的經濟效益下降。最近十年來台灣重大公共工程之低效與紕漏百出，可謂「領先」世界，有意思的是與此相關的企業（乃至國際企業），卻沾沾自喜，他們從低效與混亂中得到了甜頭，這就是黑金、白金乃至種種「五金」與權力勾結的趣味生態學。任何政府都是一定利益集團的利益代表，它的第一個作用是尋求統治者的經濟租金最大化，它的第二個作用是協調利益集團的產權結構在降低交易費中使社會產出最大化，從而增多國家的稅收。上述兩個作用應該平衡發展，然而十分遺憾，眼下的台灣政府正如諾斯所云：貪得無厭的尋租者。

　　非經濟因素如何使經濟發展成為輸家，是一個很難用數量方法解出的難題，也許美國哈佛大學巴羅（Robert J. Barro）教授在兩年前所做的一個「贏家與輸家」模型會給人不少啟迪。巴氏統計了世界上成長速度不同的四十三個國家，用統計回歸的方法找出五項解釋經濟成長的非經濟因素，我把它歸納為三類：老化因素、政治經濟聯合因素和制度因素。一般認為地下經濟（即黑色經濟）是最可怕的蛀蟲，其實這是可以掃蕩的部分，諸如目前的電玩業弊案，人們不是看到了魔高一尺道高一丈的現象嗎？可是灰色經濟－金權、黑道白道勾結非正式規則而形成的制度性經濟，它對經濟成長的遏阻作用實非掃蕩即可解除，這需要整個社會再來一次洗煉甚至文化的再建，巴氏估計非經濟因素而造成的成長率損失是千分之六到百分之三間。

　　兩岸關係的惡化，一方面使帶頭羊尋找草水的自然選擇遇到許多政治風險，幾乎無路可帶；另一方面，政府對羊群兒無形中加以許多反自由放任的限制，畫地為牢，於是台灣的經濟不再是蘇武牧羊，這項非經濟因素的損失巴氏模型中沒有估計，我看至少有百分之一。