各縣市超額教師辦法之比較

陳英素/國立台東大學學校行政碩士班研究生

nicolechen0917@yahoo.com.tw

壹、前言

　　隨著時代的變遷、個人價值觀、就業及家庭結構的改變，臺灣地區的新生兒人數急遽下降，已成為全世界少子化嚴重的國家之一。有學者將少子化的問題，喻為「安靜的海嘯」，其威脅與危險可見一斑，而對於國家及社會的衝擊，也遠超過我們的想像。為因應我國所面臨之人口社會問題，政府於2008年的「人口政策白皮書」中，擬定7項少子化對策，更於2011年更將少子化問題提升至國安層級，積極研擬多層面配套措施，以營造民眾安心成家、願意生且快樂養之幸福環境，並呼籲政府各級單位能重視其嚴重性並提出合宜的解決之道（行政院主計處，2011）。

　　少子化對國家的影響層面相當廣，對於國小教育的衝擊，更是整個教育體制和教育單位極需面對的問題。逐年遞減的生育率，使得各縣市早在多年前已著手研擬相關的超額教師介聘辦法。因應學生、家長、學校的需求以及教師的心聲，相關辦法也都多所修正，以期符合現實的需要。然而，每年到了各校要提報超額教師名單時，往往又出現許多爭議與不滿；是以，本文旨在探究各縣市的超額教師辦法，作為教育主管機關在制定相關要點時的參考。

貳、各縣市超額教師辦法內容之分析

一、各校超額教師產生原則

　　在各縣市超額教師處理辦法中，若採自願超額介聘，多以在校服務年資最深者優先；若無人自願，則決定超額教師人選有三項原則。新北市等8個縣市是以在校服務年資或是主管教育行政機關所規定「後進先出」方式為決定超額教師的方法。若年資相同，則考量其他條件，如高雄市、金門縣以抽籤方式決定，台東縣、澎湖縣以年齡較輕者、連江縣以教師積分表較低者為優先，而新北市則以行政年資做為第二層評比的標準。

其次，台中市等9個縣市乃授權各校自訂超額教師處理原則，採教師在校年資（後進先出）、行政年資、年齡、積分、抽籤……等方式，經學校校務會議通過後實施。

　　台北市等5個縣市是以「積分制」決定超額教師人選。積分標準是以各縣市主管教育行政機關所訂定的超額教師積分表為準，內容包括：基本條件分數（學歷積分、年資積分、獎懲積分、成績考核積分、指導積分）、專業條件分數（研習積分、進修學分、著作積分、特殊表現積分）及其他（生活機能積分、校長評比）等三項，其中的各小項分數由0.25～20分不等（見表2-1），而多以年資積分佔較重的配分比例。屏東縣的獎懲、指導、研習及特殊積分項目是由學校經校務會議討論後自訂配分，但各項最高不得超過20分，最低不得低於5分。而台北市教育局則提醒：各校提列超額教師名冊，應採取專業多元面向指標之評比，且其中之年資積分配分比例應作適當配置，不宜過高，並應於校務會議通過後報送本局備查。總的來說，台北市的積分採計最為多元化，也是唯一納入學歷積分的地區；而宜蘭縣的年資積分佔相當重的比例，近年來在縣內引發不少的討論。較為特殊的是，嘉義縣、屏東縣及宜蘭縣均納入校長評比，分數由4～20分不等，此項分數的採計，往往在每年提報超額教師名單的同時，出現許多的爭議與批評。

表2-1台北市等5個縣市超額教師積分表內容
積分項目		台北市	雲林縣	嘉義縣	屏東縣	宜蘭縣
基本條件	學歷積分	P
	年資積分	P	P	P	P	P
	獎懲積分	P	P	P	P
	成績考核積分	P	P	P
	指導積分	P			P
專業條件	研習積分	P	P	P	P
	進修學分	P	P	P
	著作積分	P
	特殊表現積分	P		P	P
其他	生活機能積分	P
其他	校長評比			P	P	P
資料來源：研究者自行歸納，資料取得來源如附錄。

二、超額教師特殊身分保障

特殊身分是指各校的處室主任、專長教師（如英語教師、特教教師或其他特殊領域的教師等）、符合公務人員留職停薪辦法第4條各項目者及持有身心障礙手冊的老師等。

為協助校內行政工作之延續及考量學校行政運作順暢，新北市等8個縣市在超額教師輔導介聘實施要點中明訂，學校現任教師兼主任，除自願者外，不計入超額教師人數。校長在任用處室主任時，應秉持適才適用的原則，否則保障處室主任的作法，將讓人產生校長欲維護既有勢力的聯想，極易引起行政與教學的對立。

　　其次，新北市等6個縣市基於校務發展、教學需求及穩定師資來源，明訂具英語、特殊教育或其他特殊領域專長教師且其專長編制在該校為不可取代者，除自願者外，不列入超額教師人選。此外，為落實學校本位課程及發展各校特色，台北市教育局授權各校可經校務會議決議，特定科目、特殊專長師資得免列超額教師，而基隆市教育處則規定各校得依實際需求及發展方向，經校務會議通過，決議保障之內容。

教師服兵役、進修、長期病假、育嬰、侍親等符合公務人員留職停薪辦法第4條各項目者，在新北市等13個縣市明訂不得列入超額教師名單；而桃園縣、彰化縣、嘉義市等縣市又附帶說明，留職停薪教師若於當年度8月1日申請復職者，學校基於實際需求之考量仍可納入超額教師名單之列。而新竹市只保障因服兵役留職停薪者不列為超額教師。

　　根據《身心障礙者權益保障法》第38條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在三十四人以上者，進用具有就業能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之三。」若違反相關規定，各校必須定期向所在地直轄市、縣（市）勞工主管機關之身心障礙者就業基金繳納差額補助費，並將懲處相關失職人員。據此，高雄市等4個縣市保障持有身心障礙手冊的教師，免列為超額教師，以落實《身心障礙者權益保障法》的規定與精神。而澎湖縣則明訂，離島學校校長得針對懷孕或有痼疾之教師且具公立醫院診斷證明者，權宜處理超額教師名單提報事宜，以保障離島教師權益。

三、超額教師介聘方式

目前各縣市超額教師的介聘方式多以教師積分高低依序選填志願為原則。有台北市等17個縣市，規定教師依主管教育行政機關所訂定的積分標準，核算自身積分，並按積分高低依序選填志願介聘他校。而嘉義縣、連江縣規定國小之超額教師選填缺額學校之先後次序以在本縣服務年資，即年資長者優先。新北市則明定，超額教師依意願選填志願以接受輔導介聘，若有二人以上同時選填同校同科系，則介聘的優先順序為：本科系、初聘科目、第二專長、於本校連續服務年資深者等優先。台南市的超額教師介聘分二階段進行：超額教師先依意願參加缺額學校教評會審查作業，缺額學校自訂審查原則，採公開作業方式辦理。第一階段未獲聘任之超額教師，則需核算自身積分申請教育局辦理之超額教師介聘作業，並依積分高低及志願介聘他校。嘉義市則要求超額教師依志願介聘學校，若志願相同，則以教師總服務年資資深者優先。

　　基本上，所有的縣市大多以縣（市）內介聘為處理超額教師的方法，而為顧及教師生活機能並考量教學環境不宜變動過大，大多數縣市皆以教師原校之鄰近地區優先分發，若無缺額，才往外擴大介聘範圍。

四、非自願超額教師之保障

　　為使非自願超額教師能安心於教學工作，台北市等11個縣市保障其原校積分，不因調校而歸零；但若超額教師又參加縣（市）內介聘，則保障取消。有新北市等7個縣市保障超額教師在超額教師介聘後，可再參加縣（市）內介聘，依個人積分高低介聘他校。除此之外，為保障超額教師生活安定、避免一再被超額，台北市等9個縣市規定超額教師在2～3年內不得再被列入超額教師名單。

　　在超額教師介聘成功後，若原校有教師缺額時，已超額介聘至他校之教師，得申請優先返回原校服務，但在時程上，各個縣市有不同的限制（見表2-2）。例如：基隆市規定，二年內（含當年度）又有該科教師缺額時（不包含代理兵役缺教師），乃以超額介聘完成者返回該校為第一優先，原校不得拒絕。而新竹縣明訂，超額教師經輔導介聘至他校者，原服務學校若於當年度7月31日前發生缺額時，應返回原校，雙方校長及教評會不得拒絕之。

表2-2各縣市超額教師可返回原校服務之時程表
時　程	縣市別
暑假前	台北市
超額教師輔導介聘作業後	嘉義市、金門縣
縣內介聘作業結束前	台東縣
當年度7月31日前	桃園縣、新竹市、新竹縣、宜蘭縣、澎湖縣
當年度8月1日前	嘉義縣
開學前	新北市、苗栗縣、雲林縣、花蓮縣
一年內	台中市、台南市、彰化縣、屏東縣
二年內	基隆市
三年內	高雄市
資料來源：研究者自行歸納，資料取得來源如附錄。

五、不得以超額教師介聘處理不適任教師

　　對學校教師而言，不適任教師的處理，須經由學校教評會審查其解聘、停聘及不續聘等事宜，除此之外又要兼顧法理與人情，因此是個相當棘手的問題。是以，藉由超額教師的提報，來解決上述的困境，是有其可能性存在的。台北市、桃園縣、雲林縣、屏東縣等縣市規定，若違反教師法第十四條第一項各款情事之一、涉校園性侵害或性騷擾事件尚在調查階段者或已進入不適任教師處理流程輔導期者等情形之教師，各校不得以超額教師方式將其介聘至他校。而新北市等15個縣市在超額教師處理辦法中亦明訂，經輔導介聘至各校者，除有違反教師法第十四條第一項各款情事者外，各校教評會不得拒絕之。

　此外，台東縣超額教師處理原則另有規定，接受介聘調入學校之超額教師，除有教師法第十四條第一項及教育人員任用條例第三十一條、第三十三條各款情事之ㄧ或其他法令規定不予聘任之事實，各校得提請本縣教師甄選介聘委員會覆議者外，不得拒絕聘任；覆議通過後，優先輔導予以資遣或退休。而台中市則是在覆議通過後，該教師由原校優先輔導，原校因超額已無缺額安置該教師，則依教師法第十五條規定予以資遣。

六、無缺額供超額教師介聘之作法

　　目前大多數的縣市，尚未規劃無缺額供超額教師介聘時的安置方法；可能因為各縣市退休教師人數及教師缺額控管，仍足以吸收各校超額教師，是故，規劃其他方案的急迫性不大。然而，亦有台北市等6個縣市，已在超額教師處理辦法中，明確規定無缺額供超額教師介聘時的作法。如：台北市、基隆市針對無缺額介聘之超額教師，由減班學校專案報主管教育行政機關核准後留用之（基隆市另說明，若無留用意願，則依教師法第15條之規定辦理資遣），並列冊在未來依法辦理優先遷調或介聘。連江縣、金門縣的超額教師若因學校名額額滿而無法遷調至學校服務，得全時支援至教育處或其所屬單位服務，並協助辦理相關行政業務。嘉義縣規定，超額教師必要時得以支援教師方式，即以原校超額編制，選擇到他校擔任代理教師並從事教學行政工作，借調期滿回原服務學校。而嘉義市的超額教師，若因現任教科別已無缺可介聘，則調整以第二專長介聘缺額學校，倘若全市均無超額教師可任教之科別缺額，應由原服務學校自行調整或依教師法第15條之規定辦理資遣。

　　有關各縣市超額教師辦法內容之分析，可見表2-3。

表2-3各縣市超額教師辦法內容之分析

縣市別

超額教師人選決定原則

超額教師

特殊身分保障

超額教師介聘方式

非自願超額

教師之保障

不得以超額教師介聘處理不適任教師

無缺額供超額教師介聘之作法

年資

積分

各校自訂

主任

專長教師

留職停薪者

持身障手冊者

其他

積分

其他

積分保留

2~3年不列超額

可縣(市)內介聘

優先返回原校

資遣

其他

台北市

新北市

台中市

台南市

高雄市

基隆市

桃園縣

新竹縣

新竹市

苗栗縣

彰化縣

南投縣

雲林縣

嘉義縣

嘉義市

屏東縣

宜蘭縣

花蓮縣

台東縣

澎湖縣

金門縣

連江縣

資料來源：研究者參考林立紘（2008）表格再整理、歸納之，資料取得來源如附錄。

參、超額教師處理的問題與爭議

教育部（2005）曾邀請全國各縣市主管教育行政機關首長為超額教師問題進行意見交換，而形成各縣市政府均依教師法第15條規定，輔導介聘超額教師到他校服務的共識。然而，少子化現象，造成教育現場超額教師的問題愈顯嚴重，各縣市處理的方式不一，爭議亦相繼出現。是以，本文以比較各縣市政府所訂定的超額教師處理辦法，並將相關議題的爭論整理如下：

一、學校超額教師產生原則之爭議

（一）各縣市處理方式不一

　學校超額教師人選的決定原則，各縣多訂有相關處理辦法，要求學校依此　原則提報超額教師名單；亦有部分縣市為尊重學校自主，規定由各校根據縣市政府訂定的辦法為本並兼顧校內需求，經校務會議商討後，自訂各校超額教師產生的原則。然而，每一種方式都無法滿足每個人的需求，反彈的聲浪也隨之出現。有老師擔憂由各校自訂超額教師原則，恐會讓少數人享有操控超額名單的特權，讓平靜的校園產生混亂（林錫霞，2005）。也有老師指責主管教育行政機關制定的方式如唱高調般，根本不符合教師的權益與需求。據此，教育部強調，超額教師的決定原則，應因校而異，很難由教育部統一標準（張錦弘，2006）。戴永華（2007）指出，宜蘭縣以積分制決定超額教師的方法，仍有教師感到不公平。而縣市合併後，原來的超額教師制度出現大改變，如台中市教育局新訂定「超額教師遷調介聘實施要點」，卻引來許多原台中縣的老師不滿，憤而向市議員陳情（林欣儀，2011）。

（二）以年資（後進先出）決定超額名單

以年資（後進先出）決定超額教師人選，仍是目前各縣市政府最常使用的原則；而授權各校自訂的部分，亦是以採年資提報超額教師名單的居多。像這種僅以教學年資深淺，而根本未考量教師專業的方式，對教育現場造成不少危機。其一，充滿教學服務熱忱的年輕教師，一開始就必須進入不穩定的工作環境，無論如何努力，都有被迫離開學校的無奈，這無異是扼殺教師熱忱，這種「劣幣驅逐良幣」的慣例，讓教育現場不少的教師感到不公平（張明慧，2007）。其二，各校為發展其本位課程或學校特色，聘任某些特殊專長的教師，若因年資淺而出現被超額的危機，將使得各校的教學及發展無法延續，直接衝擊的更是學生的受教權益。為避免此種情形發生，若干縣市要求各校針對各科、各領域及學校發展的需求等，確認超額教師名單的先後順序，或是授權各校，經校務會議討論後決定需要保障的教師人選。然而，在尚未有更為合理、公平的方法前，採計年資來決定超額名單仍為較多數人能接受的方式。因此，許多縣市在制定超額教師處理辦法時，為減少「後進先出」原則所帶來的負面效應及維護超額教師的個人權益，亦訂定了對非自願超額教師的保障措施。

（三）積分制計算標準的合理性

採用積分制決定超額教師名單的縣市，分數核算的項目包括：學歷、年資、獎懲、成績考核、指導、研習、進修學分、著作、特殊表現、生活機能及校長評比等。關於積分如何訂定、採計的項目有哪些、如何配分等，常常會受到超額教師們的質疑，公平性、合理性的問題接續而來（蘇榮長，2006）。屏東縣教育處在2010年擬定超額教師積分制新辦法，引起教育界譁然，認為積分表過於粗糙，並針對生兒育女加分等不合理條文提出撻伐；教育處於2011年修改積分表，獎懲、研習、校長評比等分數又成了老師反對的原因，抨擊積分制將造成校園勾心鬥角、損害學生受教權（吳江泉，2011）。積分制設計的原意，為通盤考量教師的基本條件與專業條件，以達提報超額教師的公平性；然而，為避免被超額，使得不少教師棄教學求積分，捨本逐末的行為亦令人擔憂。

二、特殊身份保障之爭議

各縣市超額教師特殊身份的保障，皆有其考量之處，但反對的聲音亦不斷出現，本文將逐一探討。首先，部分縣市為使學校行政工作得以延續並維持運作順暢，規定現任教師兼主任不得列入超額教師名單。此部分的爭議在於，某些縣市並未限制主任資格，只要校長願意任用，具有行政能力的現職教師即可擔任主任職務；此外，以主任儲備人數而言，通常校內應有符合資格的人選。而主任亦由現職教師兼任，若其能受到保障，由教師兼任的組長是否也應比照辦理呢？因此，保障主任不得列入超額名單，常令其他教師無法認同。

其次，保障英語、特教及其他特殊專長教師，亦是為了建構優質的學習環境、提升教學品質、發展學校本位特色及維護學生受教權而訂。然而，仍有老師反對保障特殊專長教師的做法，質疑具特殊專長者重要，而為學生奠定學識基礎的其他領域教師難道就不必受到重視嗎？尤其近年來許多縣市力推英語教學、培訓大量的英語教師，卻又給予特殊待遇，著實令不少教育現場的教師感到不平。是以，各校校務或教學確有其必要保障特殊專長教師時，應要求受保障教師檢具專業資格、專才專用，方能減少反彈的意見。而屏東縣又規定，專長教師其特殊條件須在該校為不可取代者才能列入保障名單，如此，更確立了專長教師的個殊性及專業條件。

三、教師法未賦予教師工作權的保障

根據教師法第15條規定，學校有超額教師時，校方或主管教育行政機關應優先輔導介聘至其他學校服務；若全縣學校已無教師缺額可供介聘，依法可將超額教師予以資遣。每年到了確認各校班級數及教師編制人數的時候，資遣超額教師的風聲時有耳聞，但截止目前，尚未有縣市政府有資遣超額教師的實際作為。然而，隨著減班情況日益嚴重，難保未來不會有這樣的處理方式出現。目前各縣市政府對此議題多採消極作為，在超額教師處理辦法中無明確陳述，而教育部亦一再強調，絕不會有資遣超額教師的情況發生（張錦弘，2006），但卻未制定相關配套措施，著實令人擔心。

目前有台北市等6個縣市在超額教師處理辦法中，明確規定無教師缺額供超額教師介聘時的處理方法，如資遣、借調至教育局或教育處、暫調至他校等。而國小教師將於2012年起納稅，政府規畫將部分的稅收投入國小教師人力的提升，屆時能否一併處理超額教師的問題，亦值得留意。

綜上所述，各縣市在超額教師處理辦法上，可以以訂定符合公平、正義的大原則為主，授權各校自訂適合其需求的內容為輔，讓老師們決定並遵守其自訂的遊戲規則，以昭公信、服人心。其次，各縣市政府亦應提早掌握各年度教師數及學生人數比例，以期及早因應可能發生的超額教師問題，降低對校園生態的衝擊。而中央若能更重視超額教師的問題、挹注地方政府足夠的經費或是給予其他的協助，相信教育現場中的教師必然更能投入教育工作，不必過分擔心自己的未來。

肆、結語

　　各縣市在超額教師處理辦法上，可以以訂定符合公平、正義的大原則為主，授權各校自訂適合其需求的內容為輔，讓老師們決定並遵守其自訂的遊戲規則，以昭公信、服人心。其次，各縣市政府亦應提早掌握各年度教師數及學生人數比例，以期及早因應可能發生的超額教師問題，降低對校園生態的衝擊。而中央若能更重視超額教師的問題、挹注地方政府足夠的經費或是給予其他的協助，相信教育現場中的教師必然更能投入教育工作，不必過分擔心自己的未來。

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