國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所研究生黃宗貴

前言

　　任何一種大學的治理理念和結構形成都是建立在不同的理論基礎之上的。本研究在說明大學在草創之初做為一個純粹學術的的基本理念，是如何在面對時局變化逐漸引進利益相關者、委託代理與管家理論等的內涵而發展。這些理論基本上構成了大學以學術、市場和國家或政府等力量在一個共同場域的競合，使大學演變出不同的治理型態。

壹、大學治理相關理論

一、大學理念理論

　　大學理念理論，強調以學術權力為主的大學自治、學術自由和教授治校。

　　歷史上，第一個對現代大學的學術目的、性質和秩序訂出理念層次的規定是德國哲學家Kant（1724-1804）（張凱之、謝陽舉，2003）。Kant認為「大學學術共同體中，包含一個教學獨立於政府之外的學部是絕對必要的；沒有任何外界對它下達指示，它可以自由評估一切。它僅關心那門科學自身的利益，也就是說僅關心『真理』；在這樣的學部中，理性有權公開說，沒有這種學部，『真理』不會呈現；理性是自由的，在『真』的問題上它不承認任何外在的命令。」（Kant, 1798）新人文主義學者洪堡德（Wilhelm Von Humboldt）在創建德國柏林大學的理念實際上就是受到了康德這番理念的影響。柏林大學是德國現代大學的樣板，德國的大學理念後來廣泛傳播，美國的大學體制也受到德國柏林大學理念的影響（林玉体，1986）。

　　Ashby（1966）認為所謂的大學自治，其內涵包括六方面：免於非學術的干預管理、自由分配資金、自由招收教職員且決定工作條件、自由選擇學生、自由設計和傳授課程、自由設置標準和決定評價方式。

　　追溯歷史的源頭，大學在成立之初，係作為一個傳授知識的自治團體，具有不受政府、教會以及其它官方或非官方之任何團體或個人干預的自由和權力，它是組織成員們以大學這個群體團體的代表資格而非以單獨自然人或某特定團體的資格來決定大學自身的管理（潘懋元，2001）。Berdahl（1983）把大學這種自治自理的狀況劃分為實質性自治和程序性自治。實質性自治是指大學或學院以團體的形式自主決定自身的目標和各種計畫的權力；程序性自治是指大學或學院以團體的形式自主決定實現這些目標和計畫的手段的權力。

　　在大學理念理論指導下的大學治理結構強調大學應做為一社會法人機構，不受政府、教會或其它任何機構的控制或干預，能夠獨立地決定自身的發展目標和計畫並付諸實施。在學術事務中回歸原點重視成員自治－教授委員會的作用，強調學術事務應當由教授委員會自主決定。

二、利益相關者理論（Stakeholder theory）

　　利益相關者理論主張所有涉及利益相關者皆應共同參與治理。

　　利害關係人理論（Stakeholder theory）是一個組織管理和商業道德的理論，主要用於解決組織管理中的道德和價值問題。這一理論在1984年由R. Edward Freeman在《Strategic Management: A Stakeholder Approach》一書中提出，Freeman將利害關係人的概念與理論帶入企業管理的領域內，他界定「利害關係人」是在一個組織中會影響組織目標或被組織影響的團體或個人，因此，他認為一位企業的管理者如果想要企業能永續的發展，那麼這個企業的管理者必須製定一個能符合各種不同利害關係人的策略才行（Freeman, 1984）。

　　在Freeman之後，Savage（1991）及其同僚在1991年發展出從公司的董事會成員、雇員及社區代表等三方利害關係人的觀點來提出公司的經營策略，因此從企業的觀點來看，一個企業除了注重股東的權益外，必須同時關注員工、顧客、社區以及所有與企業有關的個人或團體才行，類似以企業擁有者為核心的一個同心圓，層層向外擴散，且所有受企業影響的利益相關者都有參加企業決策的權力，經營者負有服務於所有利益相關者的利益的信託責任，企業的目標應該是促進所有利益相關者的利益而不僅僅是股東的利益。

　　研究表明，與企業不同，大學做為一種非營利性組織，因為沒有嚴格意義上的股東，沒有人能夠獲得大學的剩餘價值，所以每一個人或每一類人都不能對大學行使獨立的控制權，大學只能由利益相關者共同控制，因此大學是一種典型的利益相關者組織。根據利益相關者與大學的密切程度不同，大學的利益相關者可以分為以下四個層次（Boatright, 2002）：

（一）第一層次：核心利益相關者，包括教師、學生、管理人員。

（二）第二層次：重要利益相關者，包括校友和財政撥款者。

（三）第三層次：間接利益相關者，包括與學校有契約關係的當事人，如科學研究經費提供者、產學研究合作者、貸款提供者等。

（四）第四層次：邊緣利益相關者，包括當地社區和社會公眾。

圖1-1.　Boatright的利益相關理論認為在利益所及範圍者有權參與決策

　　運用利益相關者理論建構大學的治理結構，具體地是實行廣泛性參與者的共同治理模式。美國教授協會（AAUP）所建構的董事會、行政、教師的共同治理模式理論基礎，也是奠基於利益相關者理論所發展出的（李福華，2007）。利益相關者共同治理模式是尋求多數利益相關者參與共同決策和相互制衡的機制。在這種模式下，大學的決策權不會是由政府或其代理人－校長－主導而是交給利益相關者委員會。利益相關者委員會一般由政府、學校行政管理人員、教師、學生、校友、社區公正人士、捐款人等代表組成，此委員會在資源配置、財政預算、人事決策、專業設置以及其它事務方面享有參與大學的決策及管理。

　　利益相關者的共同治理模式做為大學管理體制創新的方向，不可能一步到位，而是需要一個循序漸進的過程。在進行制度創新和創造良好外部環境的同時，需要培育利益相關者參與共同治理的意識，提高其素質和調動其積極性。

三、委託代理理論（principal-agent theory）

　　委託代理理論，重視對大學的激勵約束，大學治理應釐清委託與受託者關係，形成有效的制衡機制。

　　20世紀60年代以資訊科技為基礎的新經濟學放棄了古典經濟學對資訊完全和無私性的假設，而認為在認知方面的有限理性，使得任何人都不可能擁有完全的資訊，而且，資訊的分佈在個體之間是不對稱的。由於對這兩方面的修正，而產生了委託代理理論的架構。

　　Jensen 與 Meckling（1976）最早提出委託代理關係，他們定義這種關係產生於「一種契約關係，在這種契約下，一個人或更多人（委託人）聘用另一個人（代理人）代表他們來履行某些服務，包括把若干決策權託付給代理人。」

　　委託代理理論認為，當企業管理人員本身就是企業的資源所有者時，他們擁有企業全部的剩餘價值權，因此就會努力工作。在這種情況下，不會存在代理問題。但是，當企業的所有權與經營權分離時，就會出現代理問題，代理人工作越努力，付出的代價就越多，企業的收益就可能越大。然而代理人活動的外部利益－即剩餘價值權，由所有者控制，代理人越努力，卻是所有者獲得的收益越多，這樣就可能引起代理人的不滿，最終可能導致雙方的利益衝突。

　　易言之，委託代理理論認為，由於代理人擁有的資訊比委託人多，代理人活動所獲得的收益卻不相當，於是產生了委託人和代理人在利益上的問題。

　　因此，委託代理理論的最終目標是尋求在一定的激勵約束機制下，能保持透過對所有權和經營權的分離，實現委託人價值的最大化。委託代理理論的積極意義在於從理論上解釋如何實施所有者和經營者之間的權力安排，設計一有效的企業治理結構框架以解決由於所有者與經營者利益不一致和訊息不對稱導致的委託代理問題。

　　委託代理理論認為大學治理的關鍵是如何構成有效的制衡機制，以激勵代理人為實現委託人的目標而努力，同時，也對代理人形成有效的約束。在激勵機制設計中，要實現控制權激勵，讓大學校長等代理人享有較多的可控制權。在約束機制設計中，要重視權力約束，權力約束主要通過完善的監督機制來實現。監督機制包括外部監督和內部監督兩種形式。外部監督主要是學校外部的政府有關部門對代理人的行政監督和社會輿論監督等。內部監督主要是學校內部通過設置監督機構和制定監督措施對代理人實施的監督。Lambert（2003、2004）在對大學管理的著作中，認為管理機構應該建立監控機制以對外部課責做出反應。要求這些管理機構的措施要符合院校任務、長遠計劃，以達到績效指數和年度預算要求，符合利益攸關者（stakeholders）的需求。這種專注在利益攸關者的要求的作為，將促使管理者受到短期利益驅動，而對大學治理產生了威脅。Nolan（1996）在 Cadbury report（1992）中強調由「非行政人員」對大學進行監督，來應對公共部門的課責要求。但是仍希望將院校發展計畫等事務留給行政人員處理。

　　從這上面可以清楚瞭解到：為何有很大權力的外行管理人員與一個被動、充滿牴觸情緒的學術人員之間有很緊張的關係。Hampel report（1998）對Cadbury report進一步革新。認為一味地認為所有關於結構的規則和條款都能夠成功發揮作用的想法是危險的。

四、管家理論（Stewardship Theory）

　　根據管家理論，大學治理應創設授權和參與的環境，在最大限度發揮管理者的潛能。

　　管家理論與委託代理理論是相對立的。管家理論（stewardship theory）最早由Davis與Donaldson提出（1991）。他們對代理理論的基本假設和主要觀點進行分析上指出，代理理論對人性的假設是片面的，在組織現實中，還存在另一種角色的管理人員，他們希望透過成功地完成工作而獲得內在滿足，以得到同事或他人的認同，這種對成就的不同面向需求使得他們的作為能夠以非金錢的報酬受到激勵。更進一步，隨著管理人員任職時間增加，對組織承諾程度越高，管理人員會將個人形象和組織的聲望整合起來，意識到自身利益是與企業乃至所有者的利益緊緊相連。代理理論只考慮經營層的自利動機和對經營層的防弊制衡設計，完全忽略了經營層的心理和社會需求。實際上，經營層除了經濟動機外，也受到社會動機和成就動機的驅動。相對於代理理論信仰制衡機制，管家理論相信人性善良，而將經營層比擬為善盡職責、可被信任和高度組織承諾的牧羊人或管家，所作所為都在追求委託人的最大福祉，同時管家的利益是整體組織利益的一部分，管家不可能犧牲組織利益來成就個人利益。因此，相對於代理理論的個人主義和追求自利，管家理論中的管理人員不再是一個機會主義偷懶者，而是公司資產的一個好管家。他在對個人需要和組織目標的權衡後相信：通過為組織努力工作，使組織目標滿足，會使個人也達到效用最大化。主張經營層是集體主義和追求組織利益。經營層基於個人利益與組織利益息息相關，自然竭盡所能地保護組織利益，並使組織利益最大化。當股東和個人的利益不一致時，經營層則寧可尋求合作，也不會想要玉石俱焚；所以也就不會有重大的代理成本。

　　作為「管家」的經理人是效用最大化條件下的理性行為者與可信任的管理人員，而不再是純粹自利、個人主義和機會主義的，而是以集體主義的。在這種情況下，不再需要代理理論觀點中嚴格的制衡機制，因為管家已被激勵能夠自發地產生有利於組織目標實現的行為。Argyris（1964）認為控制可能會為生產效率帶來負面作用，降低管家有利於組織行為的內在動機。易言之，管家理論是更多地強調在無法量化的個體內在動機，如Maslow需求層次理論中較高層次的需要、Alderfer的成長需要、Mclelland的成就需要等。

表1-1.

委託代理與管家理論差異

項目		代理人	管家
不同點	學科基礎	經濟學、金融學	社會學、心理學
	人性傾向	個人主義、機會主義自利的不可信任的	集體主義、合作主義利他的可信任的
	相互關係	個人目標與組織目標衝突	個人目標與組織目標合諧
	激勵動機	外在動機	內在動機
相同點	理性決策

　　在管家理論主導下的大學治理，由於委託人和管家雙方的目標都是組織目標的實現，大學管理者和師生員工具有管家的心理狀態，會從實現組織目標中實現個人效用的最大化。因此，政府等委託人應當努力創造一種授權和參與的環境，使雙方的關係建立在信任的基礎上，讓大學的管理者和師生員工最大限度地發揮潛能。

　　委託代理理論和管家理論的觀點是對立的，在選擇大學治理模式的時候是依據委託代理理論還是管家理論？在現實世界中對兩者關係的絕對化選擇是不符合實際情況的。由於個人心理狀態和環境因素的不同，導致在不同的情形下有著和管理者的關係表現為委託人－代理人關係，也可能表現為委託人－管家關係。而實際委託者和大學管理者對雙方關係的選擇是如同「囚徒困境」的模式。在雙方選擇過程中可能出現以下四種情況（李福華、尹增剛，2007）：

（一）雙方都選擇代理關係時，結果是真正的「委託－代理」關係。委託人可能通過制衡機制來防止代理人的機會主義傾向，由於雙方對關係的認識和期望一致，成本會控制到最少。

（二）雙方都選擇管家關係時，結果是真正的「委託－代理」關係。雙方的目標都是組織目標的實現。大學管理者具有管家的心理狀態，會從實現組織目標中實現個人效用的最大化。委託者也會創造一種授權和參與的環境讓大學管理者最大限度地發揮潛能，雙方的關係建立在信任的基礎上。在這種關係中，雙方的收益都是最高的。

（三）委託人選擇代理關係、大學管理者選擇管家關係，結果是所有者出現道德風險：大學管理者感到挫折和被委託人出賣，他們無法得到內在的獎賞，如成就、自我實現，因而可能出現反組織的行為，或者要求更多的金錢報酬、福利和更好的工作環境。

（四）委託人選擇管家關係、大學管理者選擇代理關係，結果是大學管理者出現機會主義行為：大學管理者會通過犧牲組織和委託者的利益，謀求個人效用最大化，委託人會覺得被出賣和憤怒，其採取的行動將會是撤換大學管理者或增加控制機制。

表1-2.　

政府與師生在治理關係選擇不同角色時，會產生四種情況（研究者自製）

委託人管理者	政府
師生	角色關係	代理	委託
	代理	真委託代理	機會主義
	委託	道德風險	真管家

貳、大學權力結構

　　Clark（1983）在討論高等教育系統時，區別了國家、市場和學術寡頭權力，做為決定高等教育系統的三種勢力。他把這種勢力合成一個圖形稱為協調三角形。三角形的每個角代表一種形式的極度和其他兩種形式的最低限度，三角形內部的位置代表三個因素的不同程度的結合。Clark指出影響大學內部治理運作的主要權力係從鉅觀的角度做一分類，實際運作於大學內部層級將在第三節做微觀論述時所需瞭解的。

圖1-2.　Clark簡易說明了影響高等教育系統的三種勢力（研究者自製）

　　大學機構與來自不同面向的系統權力結構間之關係，明顯地影響著諸如變革、質量、結構和多樣性等問題。但是，這些關係的性質以及它對大學治理的影響，直到最近還沒有得到適當的考察與回顧。過去有關高等教育機構在廣大系統性權力結構的背景中發揮創造性的能力的各種理論，常常被組成一個連續體。在這個連續體的一端，是「自下而上的」類型的系統，政府政策跟隨系科、學部、或院校層次；在另端，是「自上而下」的類型系統，高等教育機構僅僅影響國家的政策創新（Kaiser et al., 1994/2002）。研究大學權力結構的變化是重要的，特別是各校在學生日增與教師日眾的情況下，科層機構（Bureaucratic Organization）的特性日益顯明，諸如：權力階層化、分工化、法制化、形式化，促使管理結構一些研究的問題。Clark認為一旦結構發生變革，人員和任務的正式安排也會隨之得到修正；發號施令者、接受指令者以及指令的內容也會隨之改變。換言之，結構的改變會引起對革新後運作的效率，Birnbaum（1991）認為校內治理中，觀察議會是否有效率，端視大學是屬於哪一種組織型態：

（一）「有組織的無政府型態」（organized anarchy）：大學學術參議會僅扮演極重要且不可或缺的象徵性功能。

（二）「階層組織」：視大學學術參議會是否能仔細檢視大學可能發生的困難，經過理性的過程，設計出解決問題的規定與程式。

（三）「政治系統」：視大學學術參議會是否能充分代表其選民，並且具體架構出目標與政策。

（四）「同輩團體」：效率決定於大學學術參議會是否能發展出共同的價值及共識。

　　但根據研究，大學學術參議會幾乎無法達成上列任一標準，常變質成寡頭政治型態。若想經過教授彼此溝通以達成共識，也常導致衝突表面化。但是組織及過程在這種機構中仍很重要，因為它可象徵性地強調參與者的共同價值，提供機會以確定他們的地位，以及明白那種訴求最重要。

　　以下係討論高等教育系統主要影響大學治理的勢力，說明如何影響、主要的途徑為何，有助於對下一小節討論治理模式的概要性理解。

一、國家權力概述

　　國家權力運作，具體地透過政府予以調節，Van Vught（1989）指出這種活動是「政府按照制定的目標和使用由政府支配的工具，指導特定社會行動者的決定和行動。」這無疑顯示出政府對高等教育的關懷與調節已威脅了高等教育中重要的教學自由和科學研究職能，以及使大學發展出「經營運作模式」和「事務式行為」等的治理問題。

　　分析美、英、德、法等國的高等院校治理文獻發現，二十世紀以來，國家在允許大學自治的同時，政府也強調了責任制。責任制指國家稅收資金的提供者要求政府對大學的表現應該做出更多負責任的行動，這樣的動機，使政府干涉大學運作更加積極。而儘管所有國家都有某種形式的私立高等教育機構，但是也並沒有真正的「私立」高等教育這種事情。政府和公共部門以多種方式干預私立高等教育。有很多私立院校從公共部門得到它們很大部分的資金。例如，Stanford大學在科學研究經費大量地依靠聯邦政府。然而，責任制和自治並不被認為是必然不相容的。在很多國家，係透過院校更多的自治，去強化大學追求國家的目標和優先考慮的事項。但是，無疑地，這兩個概念之間存有緊張關係。在要求負起更多責任的地方，常常是較少的自治。有些評論家以論證發現，通過學術質量和績效指標的外部判斷評估院校成績的政策問題，可能對自治產生威脅（Kaiser et al., 1994/2002）。換句話說，在學校自治和政府施予更多的壓力之兩端，往往是政府能夠取得較多的優勢。

　　在權力問題上，雖然在不同的國家，不斷地做出努力，把高等教育政策的一些權力下放到地區的機構。但是，在聯邦系統、州或省政府中的部、局或類似的機構仍具有司法和立法權，亦即，政府還是在關鍵性的地方並未將權力下放。在像澳大利亞、加拿大、德國、瑞士或美國這些聯邦國家，聯邦政府已經發展了行政部門並且擴充他們的司法權到那些過去慣常屬於各個州的立法權的領域進行更有威脅性、更多適法性的監督，對大學發布有關各州所有院校的法律和法規，藉此可涵蓋更多教育活動但較少被人詬病的細節的框架法（Kaiser et al., 1994/2002）。

　　在一個「自上而下」，由中央提供資金的國家高等教育系統，政府是一個非常重要的行動者，但是沒有一個政府具有絕對的權力，或者至少不能絕對地行使這個權力。因為政府自己是高等教育的一部分，換言之，它們的政策也會受到系統內部其他各方的標準價值觀和利益的限制，或者受到它們的影響例如，政策研究的評估（Kaiser et al., 1994/2002）。

　　因此，Neave與Van Vught（1994）認為政府領導高等教育中有兩個主要傳統：國家控制的模式（干預的國家的模式）和國家監督的模式（促進的國家的模式）。國家控制的模式是把高等教育看做一項同政府性質的事業，政府試圖控制高等教育系統的動力的一切方面，如入學機會、課程學位要求、考試制度、聘任和報酬等。這個模式並不承認高等教育的鬆散結合和多元的性質。相反，國家監督模式說明國家所施加的影響是微弱的，很多有關諸如課程、學位、人員招募和財政的基本決策都留給院校本身治理。國家僅提出高等教育運作的寬闊範圍，有關使命和目標的基本決策乃是系統及其各院校的職權。

　　800年前的波隆納大學和巴黎大學，歐洲的高等教育就開始面臨來自國家和教會控制的問題。隨著工業化國家過去幾個世紀的強大，大學已成了國家政府的一個重要部分，受到立法、行政、司法三個部門的制約，並且受到了各國政府實施其政治權力的影響。國家控制模式在歐洲大陸具有牢固的傳統。歐洲大陸的國家開始有較多的權力掌控大學是在使大學脫離宗教教會的干預之後。

　　除此之外，國家權力也因本身國內實施的政體決定介入大學的強度。義大利，以聯合政府為主要的國家政治體制，為了維護協商一致的統治，對大學改革以拐彎抹角的逐漸調整向前發展；而1968年以後的法國，戴高樂領導下的國家權力，就以通過一份重要的改革法案，來對高等教育進行大規模的改革－儘管後來受到大學的抵制，使改革速度稍緩、範圍也縮小。美國有它獨自的歷史文化，由於早先擁有具規模的私立院校的控制和院校自治的傳統，美國很不願意承認高等教育是政府管轄的一部，也不願意加以研究。治理的問題，一向朝著公共管理由政治系和管理學院進行、學院管理的由教育學院進行。因此缺乏對高等教育管理從政治權力作用的分析，形成了研究領域上的一部分真空。

　　歐美國家政府近年來在市場化下要求更高的績效政策，導致了一批教育行政官員必須透過權力和法律修改來處理學生人數增多、機會均等、責任制和培養等問題，以能有效分配資金、制定統一的標準、檢查執行的情況，還有實施各項公共政策。這促使了行政代表的國家權力加速或加強干涉了學術自主。在談到市場權力時會有進一步的說明。直到八○年代，由於教授不滿大學校園管理方式及經濟不景氣導致校園財源短絀，美國大學「教授治校」的理念再度被熱烈討論。

　　國家權力透過政府干涉大學運作，有時候係以透過「中介機構」產生間接性影響。雖然中介機構不如政府以政策下達方式直接命令大學必須有所作為，但是其影響力並不下於政策所帶來的衝擊。因此，傳統上，中介機構在很多國家的高等教育系統中仍是一個能夠觀察到國家權力在學術系統運作的一個重要工具。英國大學撥款委員會（UGC）是中央學院式機構在高等系統協調工作中的作用和影響下的著名例子（Kaiser et al., 1994/2002）。按照Clark（1983）的說法，這些緩衝組織在歷史上可以在院校的發展中，在聯邦的、聯合的或市場的環境中發生的高教系統中找到，國家控制比較強烈的高等教育系統中則顯示較少的緩衝組織。由教授控制的另一個例子是在英國運行的全國學位授予委員會（CNAA）。

　　因此，在高等教育中，中介機構或緩衝組織通常係指一個建立連結政府機構和高等教育機構的組織。緩衝組織可以描述為一個正式建立的機構，作為中介的第三者，以中立的角色連結政府機構、獨立的組織與教育系統，以完成或宣傳一個特定的公共目的為目標。它的存在具有若干功能，第一、是關於影響政府政策。一個緩衝組織能夠做為一個壓力促進行動的能量。第二、為履行政府政策承擔責任。此時，緩衝組織可以看作一種類政治組織，接管政府的一部份任務。第三、擴充服務。緩衝組織是做為一個服務組織來運作（El-Khawas, 1998）。

二、市場權力概述

　　在很多國家，高等教育的結構和財政基礎正發生巨大的改變，造成了市場權力的興起狂潮。各國政府以直接干預高等教育以便保證有限的教育資源能發揮更大的經濟效益、成果的質量，形成了一個趨勢，而各國在越來越把高等教育的發展、革新和多樣化的責任轉移到各大學自主的同時，卻仍保留了對關鍵政策的制定權，例如預算政策。

　　彭江（2004）談到在過去大學治理的傳統分野是行政權力和學術權力，其它壓力受到壓制，而現在，市場力量分化出來成為獨立影響的力量，這股勢力影響高等教育各層級。公立高等教育在內部也產生了「私有」的發展。Levy（1986）指出「歐洲的公立大學已經開始更加喜歡面向私人資金以增加資源，來補償失去的政府經費以及提供讓人具有精力的競爭。」

　　關於高等教育的市場權力，特定具體意義的市場並不存在。這裡只是一個純粹的市場概念，它作為一個理論的建構多，作為一個經驗的現實少。高等教育的環境存在著這個元素，而且十分是這個論據的一個事例。

　　為了爭取學校營運的更多經費，學者們和學術機構與負責總體規劃及調整學術活動的行政當局之間，關係總會出現緊張的局面。在政府和高等教育機構之間的關係中很多變化背後，是「經濟理性主義」的哲學，這種信念，認為市場的力量將使學校成本效益提升得更高和管理得更好，而且使高等教育系統更加容易變革和滿足顧客的需求。Perkins（1987）說市場競爭「成為良好的管理辦法，健康的經濟的條件和更好的教育的機遇。」這樣，外來的增補資金往往能成為干涉政策的工具，在含有獨立法人、面向市場的高等教育體制中，情況尤其如此。美國聯邦政府、大型基金會和日本政府，都經常為影響政策而使用這些手段。甚者，在集權國家的高等教育體制中，科學研究和教學的發展，在實踐中取決於是否為中央政府預算中的重點項目。只有當資金來自多元方面，且院校能做為獨立自治團體能處置自己的經濟收入時，院校在分配資金方面的獨立性才比較大。

　　來自市場競爭的壓力下，Becker和Kogan（1992）研究指出，外在環境的壓力，會使得大學行政措施傾向以機構為中心，降低學術系所等基本單位或個人的權力。尤其研究1980年代英國大學預算不斷減少時期為例，行政領導的品質被視為是大學機構生存關鍵的決定因素，因此大學傾向寄望由以校長為主的行政領導能力作學校效能的提升（蕭芳華，2005）。過去財政獨立的真正基礎，即捐贈收入，在傳統上對英國大學和日本私立大學的發展，曾經起過重要作用，但是在今天該作用已大大降低，只有在美國私立院校中，仍十分重要。今日不同地方的政府面對它們各自的高等教育系統因為有著相似的環境情況－社會服務國庫的負擔到處增加與「削減政府開支和要求公共部門的機構的事業單位提高效率的壓力結合在一起。」（Harman, 1989）－而對市場權力產生相似的反應、相似的制度。直至今日，高等教育的教學和研究性質以及具有積極的外部影響，使得政府透過預算機制，來產生一定份量的影響和控制。即便是美國，在此種高等教育系統極度市場化的內部，仍舊發揮顯著的作用。Kerr（2001）說：「市場經濟的名譽和我們公眾的態度也許是使人誤解的……在我們國家，高等教育受到的控制和在歐洲發現的控制並沒有很大的不同。」Birnbaum（1991）切中肯綮地說：「在公、私部門，院校盛行的管理和財政指導原則是：『誰有黃金，誰統治。』」

　　Kaiser等人（1994/2002）指出，純粹的市場協調在高等教育上行不通，只能設計準市場在高教部門運行。但是市場協調的思想已經很流行。國際上的趨勢是很多國家的高等教育政策傾向提高院校的競爭，並提供院校更多從事創業活動的機會。只有在加拿大，似乎有意識地做出了減少院校競爭的決定。

　　受到市場競爭的影響，大學治理結構產生了新管理思維，企圖能平衡各項衝擊。新的管理走入更專業化，這帶來若干特徵。一個特徵就是在院校層次，在各種組成的利益集團之間，似乎常常產生新的平衡。在若干國家，例如法國，「外部的利益」如該地區工商業、社會夥伴，似乎特別獲得更大對院校的影響。另一個特徵是在院校層次越來越注意策略的管理方法。擴大的自主權迫使院校為它們自己的策略選擇承擔責任，並制定長遠的計畫，以及院校的使命和形象。第三個特徵是，擴大管理的責任制。新的責任導致院校的管理人員使用複雜的責任制計謀和以產出績效為主的財政分配模式，從而常常在院校內部引起新的緊張關係（Kaiser et al., 1994/2002）。

　　對績效的要求，使得許多國家和院校建置不同的評鑑模式，例如黃坤錦（1988）指出歐美許多大專內的教授協會（Faculty Union）自動設立了一項「教師評鑑」（Faculty Evaluation）。教師評鑑在美國大專院校，經由教師協會本身研訂出來，已普獲肯定而視為一項教授專業的自製自律。在這波市場化興起的浪潮中，約束學校對經費的用度，對在學校任職的教授專業性標準也提高了許多。國內近年有若干大學成立「教授聯誼會」或「教授協會」之組織，盼望也能朝此方向努力。而判斷教授專業性的尺度如：貫徹在上課前的充分準備；上課中注意教法教材；上課後認真批改作業與輔導；學生、同行、行政及自我等方面的教師評鑑。又教師評鑑可以有更多的作用，運用在治理模式中，討論改善廣泛性共同治理模式時，認為以有限度的代表人參與，是一項作法。而有限度的代表人可依教師評鑑的結果，由各科系所當中評鑑最佳的人選擔任，各科系所的人代表人數依比例分配。因為教師評鑑，不僅實際上包括了教師之間的普選，還包括了學生參與的普選，而且所選的依據標準是教授專業的規準和風範，而非時下泛泛民意代表可比擬。

三、學術權力概述

　　高等教育中的第三種勢力－學術本身，雖是一項軟權力，但也可以是一個強有力的實體，正如Clark（1983）指出：「在許多高教系統，教授已經把地方權力變為全國性的權力，從而全國性的教授成為官僚和政治家的可敬反對者，插手決策的工具。」

　　長期以來，學術權力與代表國家的行政權力被視為此消彼長的矛盾雙方：學術權力屬於大學教授，是捍衛學術自由的力量，行政權力則被當作壓制學術自由的磐石。但是，這樣的分法並不能夠去解釋大學內部存有教授兼任行政職務的問題，而且教授完全的擁有學術權力並不能確保學術研究的領導。例如在歐洲大陸的義大利。義大利高等教育系統中講座教授是關鍵的結構要素（Vught, 1994）「教授是義大利的貴族，義大利是教授們的天下，教授們能完全控制高等教育的所有層次，而且是用世襲的政治的方式控制。義大利教授們以貴族方式決策大學的科學研究、教學和人事問題。」但是義大利的學術研究卻未給人們留下深刻印象（Graaff, 1978/1989）。「在現代社會，專業人員的非凡聲譽和高度組織的確帶來了這種危險，即『把專長用作謀求特權和權力的假面具，而不是像聲稱的那樣作為增進公眾利益的一種方式，使專長越來越處於危險境地。』」（Wrong, 1994）。

　　Dearlove（1997, 2002）從大學在創造和傳播知識作用中的組織影響出發，認為學術人員作為職業人員、知識的手工藝者，需要具有自主獨立工作的權力。這種自治特色在過去通過良好的精英制度中的自我管理和整體的學院式傳統而得以維繫。這種傳統在工業化初期並未在大學消失指出這是因為當初科層體制並未將這種大學組織的學術自主傳統加以定義。但是在大學走向普及化的體系下，為了進行管理學術工作在過去意味著獨立與自我管理，現在則越來越強調對教學的管理。這種問題在1992年以後的大學普遍，在憲章大學中，如牛津、劍橋，也越來越明顯。

　　1979年英國保守黨重回政權，當時嚴重的經濟蕭條衍生財政短缺問題，因而高等教育預算呈現萎縮的現象，這便出現1981年以經費（Expenditure）為題的白皮書，中央政府宣佈經由大學經費委員會（UGC）進行削減大約15％經費，並縮減招生數，但卻使綜合技術學院大幅擴張學生數。之後，更強調市場效能的思維，1985年Jarratt報告書出爐，其任務是對大學管理作評估與建議，其建議的要點是在追求效能上，大學應有更明確的管理架構與型態。Bargh（1997）贊同Jarratt（1985）報告中關於促進和協調大學進行管理改變，但是Bargh（2000）認為：權力轉移不是轉移到外行控制的董事會，而是將權力轉移到由副校長領導的主要的行政人員團體。Dearlove發現改變是一種趨勢，但是認為大學與其他的法人組織不同，管理人員不能親身從事他們所希望的教學和科學研究工作，這樣科層體系的權力會比較弱，由此而生的改革大學組織方式肯定會出問題並受到抵制。Bragh（2000）提出了一個平衡的觀點：認為副校長可以在政治、學術的權力間做協調點。他認為當前的副校長其作用是高度政治性的，不是主要的行政人員，但是副校長仍然具有學術領導人的作用，可以通過工作關係、遊說和勸說發揮他的作用，而不是單純變得像管理人員這般工作。

　　Shattock（2002）認為，大學的學術人員在制定策略計畫的關鍵作用不容忽視，因為市場是由那些學術人員可以利用的因素來加以主宰的。儘管現代環境的要求改變了組織模式，但成功的大學是已經找到在尋求規範學者於公共事務上的途徑而真正認識到學術工作的性質的大學。因此共同治理中學術人員，如教授，其地位仍不可抹煞。

四、小結

Blau（1973）提出應當解決學術機構如何對付科層體制與學術互不相融的困境的問題。每所院校要根據各自的特點尋求事宜的管理模式。

Susan（2004）說這些模式都不能說明當代共同管理制度的複雜性。沒有唯一正確的共同治理模式，因此有必要說明共同治理的各種條件，而不是僅僅提供一劑良藥：大學所需要的是多樣性而不是同質性。因此必須先瞭解現有基礎模式，才可能有一務實性的靈感。需要的作法是：對各種共同治理的模式，在院校層次可能包括對評議會和董事會之間關係的重新檢視、參考Jarratt所建議的聯合策略委員會的建立、將法人模式和學院式模式相連接的行政團體，最後進行廣泛的效果評審等。

參、治理模式

　　不同的權力在大學內部產生競合而影響運作方向，這具體表現在大學治理層級上，權力的競合形成了不同的治理模式。本節討論第二節所述各種權力競合之影響，表徵在大學治理模式的類型與調和。

一、單一主要治理模式

　　單一權力模式係指在大學系統之內，在多元競合的權力下產生了主要能夠影響大學的單一勢力，主導大學運作進行，其他的力量居於配合的角色。根據上節所述，依照國家、市場、學術三者權力在大學治理中發揮作用的不同，可以概略地把大學治理結構分為三種類型：行政權力主導型、學術權力主導型、市場權力主導型（蘇君陽，2007）。

（一）行政權力主導型：

　　大學做為一個執行組織，除了擁有行政權力以外，還會擁有其他方面的權力，然而將大學視為是政府機構的組成部分，大學將以政府政策為馬首是瞻，在大學中就會存在顯著的政治化現象，這導致大學治理有幾方面的特點：

1. 權力政治化：大學成立之初是一個討論學術的組織，其中治理結構係如同中世紀行會中的各級師傅一樣，將大學做為一個傳授學問的平臺，每位師傅理當是平行的，而不應給予等級。但是大學治理權力受到外力介入以後，在學術領域中，如Easton所說「權力開始對社會的價值做一分配」，劃分出不同層次的團體，如教授、副教授、及基層教學人員，儘管在法律上沒有具體給予相應的行政權力級別，但是在行政執行以及行政文化的認同上，已經給予了行政等級的歸屬，校務決策因不同人員而具有「份量」上的不同。除此以外，學術內部潛在的權力規則，從根本上也可說是具有政治性的一個現象。

2. 行政中心化：大學內部基本上存在著兩種重要的治理力量：其一是學術力量，其二是行政力量。在行政主導型的治理結構中，學術力量缺少與行政力量抗衡的權力與資本，在這種情況下，行政就不可能真正地為學術服務，而是學術為行政服務。呈現一方面大學行政管理系統權力得到加強，主管意志取代學術發展在決策過程中的核心主導地位，各科專業領域專家在學校管理的發言實權被削弱，甚至被忽視；另一方面，為了取得權力，專家在各科領域中的學術作用可能表現出妥協而具有官僚化的特點，主管績效在學校評價中的實際權重較學術成績有所增加，學術權威逐漸被地位權威代替，所謂平等、共同探求真理的學術自由氣氛逐漸被侵蝕（項賢明，2005）。

3. 學術邊緣化：行政在大學治理中占據了中心的位置，學術開始逐漸地被推向大學治理的邊緣。學術被邊緣化以後，大學批判精神就會消失。學術妥協了行政代表的政府力量，大學批判精神的喪失，就會使得大學容易演變成為政治附庸、經濟奴僕、學術桎梏。

（二）學術權力主導型

　　學術權力是一種軟權力，它的實施不具有強制性，乃是植基於大學組成成員的自我意識。在學術權力主導型的大學理念中存在著一種去政治化、經濟化及社會化的取向，認為大學的發展應該以學術的趨向為依歸不應加以阻撓。其權力配置的理念是建立在對真理追求基礎上，知識的佔有、真理的發現及學業的完成是學術權力獲得的重要資本。判斷一所大學的治理結構是否以學術為主導可以透過兩方面判定：

1. 對知識與真理尊重的程度：一般情況下，人們對知識與真理的尊重程度是通過其對學術群體或學術知識份子的尊重來體現。

2. 學術發展水準的高低：儘管學術發展水準的高低與大學治理結構類型不存在一種必然的關係，但是，對於一所大學屬於哪種類型的治理結構在很大程度上還是能夠通過學術水準的高低來反應。在正常的情況下，一所大學在同類群體中學術水準越高，那麼以學術權力主導型治理結構的可能性也就越高。

（三）市場權力主導型

　　市場權力也是一種軟權力，會受到行政權力的影響與制約。隨著功績效率價值在社會普羅大眾的意識中不斷增強，市場在社會各領域中產生的影響愈來愈大，大學也無法忽視市場的存在，尤其是學生、教師發展與學校需求的關係。市場權力在受到行政權力影響與制約以後，除非是對構成市場權力的主體利益產生根本性的危害，否則市場權力是採取一種順從行政權力的態度，進行對大學治理的調節。市場對大學發展帶來的消極影響表現在幾個方面，如：

1. 大學功利化：功利化傾向在於表現出大學忘記應該承擔的公共社會責任，追逐社會尊崇的名利。

2. 大學庸俗化：指大學向社會提供一種感官與欲望的享樂，忘卻應該給予人們精神上的感動，拒絕高雅與精深，這樣的大學難以產生大師。

3. 大學浮躁化：指大學過度表現追求數量而非質量的產物。

二、雙元治理模式

圖1-3.　學校的型態是一種具有鬆散結合(loosely coupled)和雙重系統(dual system)特性的學校組織（秦夢群，1989）。

　　近代大學邁向專業化之際，組織型態發展出專業分工、權責明確、紀律嚴明、理性關係的特色，符合了韋伯（Max Weber, 1864-1920）所述的階層化組織，然而，儘管大學組織呈現了這種特徵，但是大學本身還有其他強烈的特色，使得大學不單純是一個能如同企業化這般的營利型態，劉姣花（2004）指出，大學的組織屬性及權力結構具有以下特色：1. 在大學中，行政職位不是唯一的權力來源，學術權力也會對決策產生影響，尤其是學術權威的影響力更強。

2. 大學基本活動的承擔者－教師，存在著較強的自律要求，排斥外界以各種框架進行的剛性控制。

3. 大學教師參與民主管理的意識和能力較強，他們崇尚大學自治和學術自由。

4. 大學中的人文氛圍濃厚，人際關係重情感。

　　在大學進行階層化之際，必須瞭解的是，早先Weber所述的階層化特性並未完全與傳統的學術特色跟進重組，因為學校的組織特性與營利為主的企業終究不盡相同，學者秦夢群（1989）認為學校的型態即是一種：「具有鬆散結合(loosely coupled)和雙重系統(dual system)特性的學校組織。」

　　大學逐漸面臨國際化和全球化帶來的激烈競爭，行政領導的效能成為生存與競爭的必要條件。為使行政機能有效發揮權責，這或許是一些國家在大學治理組織改革上走上集權的理由。主張民主治理的大學，雙元決策系統是典型高等教育機構的組織型式。我國在2003年大學法修法後呈現出相類似的特色，偏向教育部中央集權和校內分權的治理使得行政執行系統更為發達、而校內分權仍維持雙元（行政組織、教授團）治理組織系統，但是以新設學術評議會取代原來的教師評議會並擴大職權，似有加強學術系統的權力地位（蕭芳華，2005）。Brubacher（1990）在《高等教育哲學》分析學術自治的限度和學術權力的保守性指出，「儘管贊成學術自治的論據看起來合乎邏輯，但是，必須記住的是，有時是經驗而不是邏輯制約著學術傳統。……歷史會使我們想起，由於行會自行其事，因此很容易帶來某些弊端，如散漫、偏執保守、排斥改革。」

　　有效的董事會是必要的，有些學者開始關注管理機構和學術共同體之間的關係問題，就這一方面來說，產生了共同治理的三種模式：

1. 董事會是學術共同體的重要夥伴。

2. 董事會是學術共同體的附屬物。

3. 董事會是一個遠離學術共同體的、高高在上的主宰的管理機構。

　　AAUP為瞭解決雙元權力可能帶來的衝突，則提出一點建議：「在校務會議（董事會）和學術評議委員會下，大學可以成立一些委員會負責兩個治理組織無法親自處理的事情，同時達到分工整合的功能。例如成立『學術規劃委員會』、『政策和資源委員會』，這類委員會業務內含跨及學術、財務和硬體等的規劃。」（Ford et al., 1996：93）

三、三元權力共同治理模式

圖1-4.　三元治理模式係指行政系統發展出自我意識，並且獨立成為影響大學治理的主導力，如美國。

　　事實上，情況更加複雜。Bragh（2000）指出，行政人員介入傳統的雙元董事會和評議會之中，能夠建立一個三角形共同治理模式。行政人員是管理機構規範作用的緩衝劑。但是在美國所發展的治理結構，行政系統在1890年代發展出自我意識，並且獨立成為影響大學治理的主導力（林玉体，2004）。

　　在前面所討論對於學術人員與行政人員的緊張關係中，Higgs（2003）認為非行政人員的作用在於能夠提供某些幫助，提供一個不同的法人管理模式，在這一模式中能夠平衡非行政人員和行政人員的權力。他指出，在董事會中至少應該有包括主席在內的一半成員是非行政權力，而行政人員在董事會中也應該有很強的力量。

（一）美國《大學院校治理聲明》－董事會、行政、教師三方鼎立：

　　美國大學教授協會（The Association of American University Professors，簡稱AAUP）對美國大學治理制度的形成與發展有著特殊的貢獻，其所提倡的大學治理模式主導著美國大學的發展。

　　1915年，AAUP在初成立時，首任主席Dewey就提出AAUP是一個以民主方式由大學教授自願組織起來真正有代表性的教師團體，作為政府的輔助機構，一方面保持與政府合作與相互滲透的關係，另一方面，又關注到本身彰顯自身價值的理想之地。然而一開始過度強調了教師應當參與院校人事選聘、預算分配和政策制定的重要性，而引起了董事會、美國教育理事會（American Council on Education，簡稱ACE）和美國學院協會（Association American Colleges，簡稱AAC）的不滿。1934年，AAUP與AAC建立了聯合會議制度，以聯盟的形式推動共同治理的架構，開展了AAUP對大學治理的改革與調整。核心不變的是，在這段期間，AAUP呼籲教授更多地參與到大學治理。

　　二十世紀中期，世界二次大戰的發生以及共產主義的崛起，美國政府對大學教育的資助不斷擴大，政府以及廣大的納稅人，對原本屬於大學自治範疇內的事務開始要求進行更積極的管理。大學內部，首先由古老的教授治校傳統開始讓位於學校的行政官僚（趙曉力，2006）。聯邦、州、和縣各級議會組成了委員會要求進入學校的管理，干預大學內部學術事務和基本運作。

　　進入到六零年代，在1958年，AAUP制訂教師與管理者關係聲明的條例，建立一套教師參與大學治理的程式標準。在1966年發表《關於學院和大學治理的聯合聲明（Statement on Government of Colleges and Universities）》強調教師、校長、董事會之間的溝通和理解的重要性，指出學校制訂重要政策以及推行重大決策時，要保障參與學校治理的民主權利，保障教師廣泛參與治理的權利，聲明內容如下：

1. 要求學院和大學建立教師、董事會、校長之間的長期協商機制，包括實行三方諒解備忘錄的機制。

2. 建立特別聯合委員會和常設聯絡委員會，以及擴大學校管理委員會和董事會中的教師代表比例。

3. 宣告「高等教育機構任務的複雜性與多樣性不可避免地導致了治理機構、教師、行政人員、學生和其他的相互獨立性。」因此必須透過學院和大學這種組織提供全方位的聯合計畫的機會，以健全校務治理（The Association of American University Professors, [AAUP], 1966）。

　　雖然，受到各州規定與各校需求差異的影響，美國各大學院校之間沒有建立一致的共同治理具體運作模式。1966年美國《大學院校治理聲明》仍是討論治理面臨問題與困境，以及以委員會做為主要決策之一出發點。共同治理仍是成為美國大學治理的主要結構。

　　1990年AAUP再次聲明認為植基於董事會成員、行政管理者、師生及其他人員之間，大學治理必須依賴互相「協力合作」（joint effort）。權力的大小則取決於每一校內參與成員所能擔負的責任輕重，「美國大學已進入提倡各大學組成成員適當分擔責任的階段」。1994年，AAUP發表《關於教授治理與學術自由關係的聲明》（Statement on the Relationship of Faculty Governance to Academic Freedom），認為學術自由與共同治理是密切聯繫在一起的，認為如果教師沒有充分的自由，就不能對院校及其政策批評，就不能參與管理，因此主張將共同治理與大學最基本的核心價值聯繫在一起，從而使共同治理觀念制度化。關於共同治理中各利益相關者的權力分配，AAUP在1966年的《聯合聲明》中提及：

1. 董事會為校內最高權力機關，綜理校務經費、人事、政策，以及爭取資源與校務基金的運用。之後委由行政單位負責實際執行，而教學與研究工作由教師負責。強調自我節制權力，尊重並維繫協力合作關係。董事會肩負學校設立宗旨的維繫，也是與外界勢力相互聯繫。例如：教會管理委員會，負責與院校資源背後的捐資教派聯繫；社區大學委員會，專責與特定區域內居民維持聯繫；一般大學委員會，密切與社會高等教育需求保持聯繫。

2. 行政單位以校長為最高執行負責，因此校長必須具有充分執行與協調能力，取得管理委員會與教師授權與信任，對非學術事務展現行政專才領導校務運作。

3. 教師單位則是對課程、教學、研究、學生事務、同僚學術能力審議等具有主導權，並負有主要責任。董事會或行政單位只有在例外情形下才能介入，同時必須取得與教師充分溝通。因此大學應設置各層級教師決策參與機制。

　　在美國，AAUP主張教師參議會的重要，但是在實踐中仍有差異。J. T. Minor（2004）指出產生差異的重要因素：法令規章制度差異、校園傳統文化差異、行政單位與教師委員會權限分配不同、教師參議會運作效能高低受刻版印象影響、教師參與治理替代性途徑有無、行政單位與教師委員會間的矛盾與角力。他將美國大學院校的「教師參議會」分為四種類型：

1. 功能性委員會（functional senates）：教師代表組成，同時納入重要行政單位首長，下設具有各類功能的委員會，基本上以課程、升等、長聘等學術審議事項為主，通常尚需得到管理委員會的同意。對非學術事項，僅有決策建議權。屬於消極制衡行政單位，教師鮮少積極參與。

2. 影響性委員會（influential senates）：全部為教師代表組成，對學術審議事項、其他校務也有參與和決策權，並經常主動提案要求行政單位執行，積極涉入共同治理運作。

3. 儀式性委員會（ceremonial senates）：僅具象徵地位而未擁有實權，少有集會也少有教師參與，可能淪為行政決策的橡皮圖章，成為行政單位錯誤決策的代罪羔羊。

4. 架空性委員會（subverted senates）：決策地位經常被「其它非正式機制」取代，常出現於行政單位與教師委員會兩者之間互不信任。例如：行政單位藉由特別挑選資深教師，組成非正式顧問委員會為行政決策背書，使得教師參議會亦不敢反對。

表1-3.　

Minor認為教師委員會依功能不同可分為四種類型

	管理委員會、行政單位
教師	治理程度	積極	消極
	積極	影響性委員會	架空性委員會
	消極	功能性委員會	儀式性委員會

　　Scott（2002）認為共同治理理想的達成、過程的順利進行，需要經過充分的意見溝通與交換，調和可能的紛歧，以保持相互尊重的關係，但問題也常出在這裡。J. F. Welsh與J. Metcalf（2003）認為「過去二十年間，無論是採用傳統共同治理模式，或是採用私人企業管理模式，各種改革倡議都未能盡如人意的原因是，『未得到教師和職員的充分參與和支持』。」因此，Scott提出了觀察和建議：

1. 管理委員會、行政單位：

A. 教授治校實踐過程中的冗長審議、漫談、參與冷漠，造成了刻版印象。

A. 為了提升效率，而有「架空」教師參議會的決策地位。

B. 以聘任壓力，迫使其屈服。

1. 教師單位：

A. 會優先關注系、所層次的事務，且著重在自己的學術地位上。

B. 為了不得罪人，不願涉入其他系、所相關事務，也會被人勸告，以免影響前途。最後缺乏對重要議題的審議能力。

C. 對行政單位也流露不信任感與刻板印象。

　　解決三角權力增進相互溝通的方式：（張世強、張世澤，2007）

1. 將教師委員會、行政單位委員會、教師委員會三方開會紀錄相互流傳。

2. 召開三方共同參與的「特別委員會」。

3. 設立聯繫三方的「常設委員會」。

4. 讓教師參與行政單位。

5. 讓教師參與管理委員會。

　　對1992年以後的大學來說，共同治理模式邁向衰落。但Shattock（2002）認為，對於董事會與評議會或學術委員會之間的關係的界定能夠延續共同治理模式，阻止學術人員在參與大學管理程度的降低。

　　AAUP的成員大半受過良好的高等教育，瞭解與熟悉高等教育，能夠敏銳地抓住問題本質與要害，這使他們對大學問題的分析和判斷準確而透徹。對於美國本身的文化價值－進行運用在共同治理上也有深刻的見解，符合社會發展潮流與主流價值，因此普遍來說能夠得到公眾的廣泛認同。AAUP之所以能夠如此地以獨立地位抗拒政府力量的介入，不受政府立法撥款和財團控制，也不受任何捐贈者個人判斷或民間機構的偏見左右是重要的原因。

　　英國Nottingham大學校長Colin Campbell（2003）討論平衡學術、行政和市場力量。Campbell認為在大學的不同領域間促成一種創造性的、有時不穩定的緊張關係是必須的，但這種緊張關係是在整個大學具有一種共用的文化價值背景下維持的。

　　大學在一種競爭性的環境下運作，必須發展自己的優勢，以吸引更多的學生、教師和更多的公共資金，英國的大學曾經嚴格地為政府控制，目前大學都進入了市場，進行競爭，大學必須學會市場推銷技術。在20年前，與工商界建立技術轉移關係是會讓學者害怕的，認為學術會受到金錢的汙染。然而，現在可以說沒有這項問題了，為那樣的收益教師可以獲得一些、學院也可以獲得一些、大學也得到一些，錢回到大學，就比較沒有爭議了。

　　學術與市場調和的另一個重點是發展國際化與海外各大學合作的重要。Nottingham參與了「大學二十一項目」，這是一個全球的虛擬大學，能夠開展國際合作的研究與培訓，透過實行全面的學分互換，可以增進視野與更多學生和收入。「大學二十一項目」的質量保障方法是在50或100個參與國建立一個完全獨立的公司，支持來自世界各地的大學教師展開學術諮詢活動，課程的開設必須經過這個公司的批准和監控。維吉尼亞大學，將它們的質量保障程式提供使用，作為其他大學的參照對象，這能夠引起大學內部的緊張關係，然而，這能使一所大學實現更高的標準。

　　另外，英國政府發起「電子大學」，企圖將英國大學推入世界，Nottingham投入了一億美元做為控股成員。電子大學是一個平臺，英國所有的大學都可以將課程放在這個平臺上，這樣可以讓全球的學生都可以接觸到，例如劍橋大學提供經濟學碩士課程、約克大學提供公共管理課程、薛菲爾德大學提供資訊科學、Nottingham提供旅遊課程，這樣可以增進國際競爭力。

　　「大學二十一項目」和「電子學校」是在大學這層級做出的策略競爭性措施。大多數學校都有相當的慣性，花費太多時間在各種委員會的會議上，大多數人習慣做熟悉的安全的事情。

　　作為校長，英國校長的角色在變化，現在英國的校長必須要做好三件事：制定發展策略；將大學做為一個學術共同體，校長是領導人，要清楚表明大學堅持和必須反對的價值觀；實施大學的管理，但是這點是不太重要的。就第三件事來看，校長必須意識到分權的重要性，Campbell的經驗是：「決策越是放權，就越成功。」要儘可能將預算和計畫的權力下放到基層學院和學系，如此可以增加教師的積極性與合作。大學教師通常比較保守，因而對改革是有懷疑的，校長要做的任務是就重大的問題作廣泛的諮詢，鼓勵每個人積極參與。基本上，透過刻意的安排，讓教授、學生、行政人員之間互相提出質疑，在Nottingham大學的治理上，促成了效率的提高，這樣可以瞭解教授們所需的資源和哪些行政的官僚是該被摒棄的。面對國際競爭，大學維持自己的地位，不斷的提高質量的途徑就是不斷自省，和世界上最好的大學展開競爭。

四、多元參與共同治理模式

　　多元權力論者對權力劃分的標準，大部分是加上了學生權力、政府權力、政黨權力、市場權力（林榮日，2005；陳玉琨、戚業國，1999）。

（一）多元權力的立體競合

　　李海萍（2008）提出了「權力立體」的概念，認為大學確實存在學術權力和行政權力，但並不把它們當作矛盾衝突，而認為行政權力是學術權力、市場權力和政府權力的一個下位概念。大學內部權力系統是一種立體的結構，而不是各元素平行的狀態。大學內部的行政權力僅是單純「大學組織代表自身履行學校行政職能時而產生的一種權力」（蘇君陽，2007），而其主要權力來源係學術權力、市場權力和政府權力的受託，這些權力通過政治平臺上的競爭最終匯集形成一股合力，這股合力是支配大學行政職權體系的構成和運行，因此大學行政權力純粹屬於衍生權力，是各種勢力的一種政治合力的最後執行。可繪成如圖下所示：

圖1-6.　李海萍認為在大學系統裡的勢力係以立體式競合的狀態進行運作，行政職權系統是最終的狀態

1. 權力受託和大學內部行政權力的政治合成

　　「大學內部的行政權力並不與生俱來」的概念源自於前一節所述的社會契約論與委託代理理論。社會契約論認為公共權力的形成源自於人的自然權力，是個人委託自己部分的私權力以形成對群眾有效遵從的公權力，以從事於更加有利自身的利益。故來源於社會契約論的委託代理理論、權力受託論，是公共權力來源的主要構成理論，用來解釋國家權力的形成，說明權力是如何匯聚於個體、團體、甚至國家，為了某種需求或生存，將本身擁有的權力部分或全部受託給能理解共同體意義的實體，以換取相應的權力需求，保證其根本利益，實現更好的發展。

　　而權力的受託最終形成合力是一個政治過程。各種權力的受託是大學內部行政職權來源的組成元素，政治合成的過程就是這些元素發生組合的過程，最後就形成了大學的行政職權合成物。而政治的合成是經過一定的階級、階層和社會集團為實現其利益和目標，根據一定的原則，整合和協調各種社會關係，使社會納入一定的秩序，並得到穩定和進一步發展的社會現象。Hoy與Miskel（2002/2003）說「政治是組織生活的真相。儘管存在強勢個體，但是組織的政治領域是由個體與群體的聯盟組成的，他們討價還價以決定資源配置。」

　　委託代理理論解釋了這種權力受託的成效，認為行政職權系統是為了體現公共權力的一套正式制度。制度是為了減少運行成本而形成的一套規則和合約，合約可以簡化決策過程，降低內部消耗和運行費用。權力受託和社會契約論同樣適用於微觀組織，大學組織內部公共職權系統的具體表現就是行政職權系統，是權力各方以契約的方式表達所呈現出的。

　　公共職權系統是利益集團在內部互相作用的正式制度複合體，通過複合體做出集體決策，實現互相期望的集體目標。公共選擇學派將這個公共職權系統視為政治交易的媒介，是Easton解釋為「對社會價值作一權威性分配的決策活動」。大學的決策權力無疑具有很高的社會價值，Birnbaum（2003/2008）說：「大學是很多團體關注的對象，不同團體有著各自的目標和利益。」圍繞著這個價值物形成一個政治市場，通過契約關係的建立而去影響政策過程的完成。換句話說，大學內部各團體的不同利益目標似乎容易使一個組織處於混亂多變狀態，但大學又是一個相對而言更加穩定的組織，柏恩鮑姆認為：「大學自身能夠保持一定的連續性和相對穩定性，是這種政治行為組織明顯和公開的衝突。大學組織的矩陣結構反而能使這種衝突弱化，因為很多個體不僅屬於一個團體，大量交叉存在的小分歧抑制了組織出現大的分裂，從而使得組織保持平衡。」這也是Lijphart（2003）所說的成員身分交疊能促使同質性文化產生的概念。

2. 行政權力是一種合力

　　行政組織權力所代表的執行功能，不只是國家獨有，其它組織，如企業事業單位、社會團體乃至私人組織，都不可能沒有。沒有執行，就沒有組織的生存和發展。美國大學與歐洲大陸國家的大學相比，特徵是行政權力遠大於歐洲大學，而美國大學中政府權力的介入遠小於歐洲大陸國家的大學，所以說行政權力並非是狹義上的對政府權力的執行，而是廣義上的對政治「合力」的執行，也就是說行政為政府、學術、市場三方服務，而不專屬於任何一方。因此需要有超然的地位和態度。也就是所謂的「行政中立」。

　　組織需要通過行政職權的系統才能進行，行政職權系統本身並無明確價值取向，只是做為組織內外各種力量競爭結果的體現，可繪成如下圖表示。

圖1-7.　行政權在立體運作的概念下，會受到來自政府（國家）、學術與市場勢力的爭奪而決定最後屬於哪一方。

　　不管過程如何，行政職權系統乃作為大學組織中各種力量協商後的具有合法性的階段性成果的展現，此系統行使正式權力並承擔相應的責任。行政權力是協商的一種結果，所以不應只代表某個集團的利益，而是各方利益的綜合代表。在一個多元的權力系統中，作為公共權力的行政系統因此具有「多重價值複合性」。但是王浦劬（2006）認為這些複合構成的多重價值中具有非等值權重的存在，使某一方的力量可能具有明顯優勢，這種優勢會決定行政職權傾向於更多維護某一團體的利益，換言之，政府、行政、學術三方的力量有輕或重的差異。

　　從對大學內部權力結構的分析中可以看出，行政權力並非自然與學術權力對立。由於行政權力是由學術、市場和政府等權力受託而來，在某種程度上，行政權力也能代表部分學術權力。而之所以行政權力與學術權力有對立的發生，乃是因為行政權力表現的行政職權系統的運作最終是幕後各方力量的競合。我國的高等教育系統歷來以政府為主導，行政職權體現更多政府意圖，學術權力受到限制，而在以市場為導向的大學，市場的力量在決定行政職權系統的運作將更有影響。

　　唯有透視大學行政職權形成的機制，才能對消解行政權力與學術權力的對立。經過分析，可以發現如何增強學術力量的權重：一、呼籲政府和市場為學術發展放下更多權力，因為學術的繁榮會為各方帶來共榮利益，但是在一個自由競爭的權力市場裡，希望競爭對手有更多的退讓未必合理和可能。二、更重要的途徑是：學術自身不斷強大。因為無論在哪個國家，有成就的學者在大學中普遍受到尊重，在資金、人事配置上都享有更多自由。高水準學者的不斷湧現，學術群體整體學術水準的提高，才能帶來學術權力的增強，使得大學內部的行政機構更能代表學者利益，為學術事業服務。

　　Clark（1998）在《邁向永續發展的大學》一書中，描繪了大學轉型的路徑，提出五個成功建立公立企業型大學的策略：強而有力的指導核心（a strengthened steering core）、週邊組織拓展（an expended outreach periphery）、多元經費來源（a diversified funding base）、活絡學術重點（a stimulated academic heartland）與融合一體的企業文化（an integrated entrepreneurial culture）。Clark(1998)認為傳統的大學之所以抗拒改變乃是因為來自於其下層結構根深柢固生成的形式及其利益之故，以改變作為導向的大學，在這5個面向是必須相互地連結在一起，並且堅持持續性地改變、增值與累積。面對動態和快速的國際競爭，大學要生存，必須具備企業精神發展企業型回應並伴隨著制度的自主性。所謂企業型的回應（the entrepreneurial response），包括大學的經營如何轉變成更主動的模式，去改變核心結構與整體的文化。特別是從多樣化的財務基礎（像是各種政府部會的補助經費、私人組織的贊助、大學本身創造的收入等）以及強化領導核心（在傳統的學術部門中操作新的管理價值）這兩方面著手。在強化領導核心方面，Clark（1998）指出大學治理雖牽涉到大學內部組織及決策中的權限分配，及成員參與決策的方式與程度，但由於學術自由，大學自治的精神必須融入其中，因此如何在「人」的參與與「制度」的建構、互動中，達成大學教育的目標，則需透過「領導」來折衝與協同，並發揮組織的效能。

領導的類型，Clark（1998）認為不能單採由上而下的「權威」領導，也不能單行「由下而上」的「草根」模式，而是兩者的動態平衡。此外學校管理階層化，可朝向「扁平化」組織，減少中介單位，但學校各單位或各層級應走向「專業化領導」，運用有專業能力的成員（如會計、研發、資訊管理……），以求其績效和責任。領導核心也應注意各學術單位與行政單位的協調，以及強勢與邊陲系所、院的平衡。

現今美國作為大學發展的領導者之一，Clark（2001）總結地指出美國大學的特色：（1）審慎建構大學自我依賴的機制、（2）審慎地提升研究的強度，以及（3）由效率來激勵機構追求卓越的決心。也就是大學治理的獨立、專業與績效責任。總結來說，在大學中引進市場導向的企業組織，其特色必須包括：轉化的關鍵元素、永續發展的動力和穩定的轉化與發展。

此外，Clark根據他所分析14所大學之後所得到的發現，提到永續發展基於三種動力，即1.強調關鍵因素間緊密的結合與互動、2.漸進累積永續發展的動力、3.具有強烈改變的決心。在關鍵因素互動部分，Clark強調我們需要從過去強調個別因素的轉化，轉向因素彼此間互動的增強，這也是基礎的動力。也因此，談到透過治理改革使大學永續發展的面向，必須從�s觀的角度發展到微觀的操作。另外，Clark認為大學的永續發展倚賴於許多的開路先鋒，他們將要引領組織的工作人員外，也要讓大學中每一份子的理念有所互動，乃成為重要的課題。其次，在累積永續發展的動力部分，Clark提醒我們注意改變是讓大學增值的最佳辦法，因此如何在新、舊單位，在邊陲與核心單位之間進行激勵改變是必要的，即使表面上看來是零碎的、實驗性的與調適的。Clark建議為了減少風險，因此運作許多小規模漸進式改變的計畫，比起一次進行大規模的策略性改變較佳，並且這樣的改變若能延續，即可產生互動的效果。最後Clark指出，旺盛企圖心與決心是促進永續發展的重要部分，它可以決定未來發展的方向。因此學校的發展要創造出不只是滿足時下人們所需要或感興趣，相反地需要有決心來決定未來發展之所需。上述這三種動力將可能促成大學永續發展。

Clark強調指導核心（Steering core）的重要性，認為指導核心必須囊括中央管理機構和學術部門，將學院的權力與管理權力相融合。

文字方塊: Figure 1. From”Arresting Decline in Shared Governance: Towards a Flexible Model for Academic Participation,” by Susan Lapworth, 2004, Education Quarterly, Vol. 58, No. 4, p. 310.

　　Susan（2004）認為強化的「指導核心」可以尋求新的管理價值觀和傳統的學術價值觀之間的真正協調，允許院校充分運用傳統的學院式優勢－利用學術共同體的專家優勢和大學鬆散組織的聯合結構特點，建構一有效治理模式。而且指出這種指導機構也能夠參與到管理任務之中，能夠解決在諮詢和快速做出決策之間存在的矛盾。如果將加強的「指導核心」融入上述的三角形共同治理模式，就會形成一個具有立體特點的共同管理模式。這一模式強調通過強化後的指導中心作為在三個其他因素（地方議會、大學內評議會、行政部門）之上的一個關鍵的中央因素作用。這種機構的組織形式，能夠避免為了實現院校的變更而隨意對院校進行管理控制的現象的發生。

　　Dearlove認為學系做為學術管理最基層的代表單位，發揮著重要作用。學系是學術工作的基本單位和生命泉源所在，為學術人員參與院校管理提供了基石。在學系的層次，可以發現學術自治的核心所在。

　　Susan（2004）認為可以利用學系的特點，建立一個共同治理模式以尋求學院式的風格與法人主權優點的平衡，通過在決策過程中利用系和教授會來實現這種平衡。不論學系的權力邊界在哪，只要學系的權力存在就可以使每一所大學成為一種聯邦式的結構組織而不是很強的中央集權組織。

　　這種模式是一個以四邊形為底的金字塔形狀模式，其中，學系成為四邊形的一角，與評議會、董事會和行政部門共同構成一個四邊形的底。加強的「指導核心」屬於金字塔的頂端，具有主導地位，驅動整個院校的決策過程進行。每個領域都以相同長度的線相連接。共同治理的模式具有多樣性和靈活性的特點，要根據每所院校的具體特點採用適合本院校的模式。因此，在不同時期、不同環境，來加強「指導核心」與其他四個因素之間的位置關係不同。每個因素的規模大小以及與其他因素之間的關係也是可以變化的。例如，在財政緊張時期，應該加強「指導核心」的影響力，需要一個權力較大的董事會。而在院校策略發展時期，則需加強「指導核心」與學系和評議會保持密切關係。

文字方塊: Figure 2. From”Arresting Decline in Shared Governance: Towards a Flexible Model for Academic Participation,” by Susan Lapworth, 2004, Education Quarterly, Vol. 58, No. 4, p. 311.

　　Moodie 與 Eustace（1974）則提醒在管理過程中還存有其他的利益攸關者，在共同治理中都應該考慮到這些群體的利益。

五、協調與轉換－聯合民主模式

　　黃坤錦（1988）認為對於專業人員的領導，固然專制權威式不宜，易生抗拒和抵制；自由放任式也不宜，易各自為政，本位主義；而咸認為民主參與式最佳，使其能貢獻專業意見，參與決策，便易生參與感和責任感。「教授治校」便是大專教師民主參與式的具體顯現。在本段，介紹Lijphart的聯合式民主途徑。聯合式民主係從一多元社會的觀點討論如何在內部具有矛盾衝突下，先發展類民主模式再成長到穩定的民主型態，對多元的團體如何達成共識提供了務實的作法。

（一）聯合民主治理─多元社會民主的可能性

　　社會同質性與政治共識，被視為穩定的民主政體之先決條件，或極有利於民主政體發展之元素。相反地，多元社會下深刻的社會分歧與政治歧異，則是導致民主政體不穩定與瓦解的罪魁禍首。但是一種特殊形式的民主政體－「聯合民主」（consociational democracy）修正了如此的假設而主張：在一個多元社會裡建立並維持穩定的民主政府形態，或許是困難的，但並非全然無其可能。民主的概念其實很難定義，Lijphart把它與Dahl（1991）所稱的「多元政體」看成為同義字。事實上，多元政體並非一種能夠完全體現所有民主理想的政府系統，而是一個在相當程度上近似於民主理想的模型。所以對「聯合民主」所做的假設是：在聯合民主國家裡，多元社會擁有的離心傾向特徵，能因不同族群的領袖以彼此合作的態度與行為而能抵銷，因此精英合作將是聯合民主最顯著的主要特徵。（Lijphart, 1977）

　　多元社會意謂著一個社會因Harry Eckstein所稱的「區塊間隙」（segmental cleavages）而造成分裂。Eckstein寫道：「政治分歧緊沿著區塊間隙而產生，且特別關注於社會分殊化的客觀界線－尤其是那些在某一社會中顯得特別顯著者。」（Eckstein, 1966）亦即區塊間隙可能具有宗教、意識形態、語言、地域、文化或民族等性質。而在Eckstein的定義中，尚隱含著更進一步的特徵，包括政黨、利益團體、傳播媒體、學校等，亦皆傾向於沿著區塊間隙而組織。被這些區塊間隙所劃分開來的人口群，則稱之為多元社會中的區塊（segments），係聯合民主模式所研究如何使之成為穩定社會的基石。

　　聯合民主是一個規範模型，也是一個經驗模型。它解釋了奧地利、比利時、瑞士、荷蘭這些小型民主國家政治穩定的原因。所謂政治穩定性，Lijphart融合了Eckstein與Hurwitz的主張，將之當成一個多重向度的概念，是指一社會擁有系統維持（system maintenance）、公民秩序（civil order）、合法性（lgitimacy）、與效率（effectiveness）等特徵（Lijphart, 2003）。而穩定的民主政體最主要的特徵為：（1）具有維繫民主政治的高度可能性，以及（2）低度的公民暴力。1970年代，這四個已成為經驗性的國家逐漸從聯合民主的發展高點消退下來，但是值得一提的是消退的原因不是因為聯合民主政體失敗所致，而是因為聯合民主制度的運作獲得極大的成功，致使其自身不再有聯合民主的必要性，而是發展更成熟、更穩定，類似英國的以兩黨為主的民主政治。因此，聯合民主提供了一條多元社會結構如何走向成熟民主的路徑，讓組織能有更成熟的態度決策。

（二）聯合民主模型的適用

　　Kaiser等人（1994/2002）認為大學知識的生產過程是知識集約型的，須有加以分散權力的需要。大學應該像一個聯邦系統或者像聯合國這樣的組織，而不像一個單一國家，因為學術的發言不能成為壟斷或一言堂。Kaiser等人(1994/2002)指出了一個理想大學的共同治理模式，既要如同聯合國或聯邦國家這樣廣納言論，但是實際上卻不能允許大學內部各行其是，因此，在權力立體概念的情況下，引入聯合民主模式的運作與發展，以待日後走向更穩定的治理模式，是一實務的作法。

　　大學治理的成員雖然已經經過汰選，然而這並不能表示所有成員對大學的未來有共同看法，大學治理份子來源仍然複雜，校內、校外份子，教授或基層教學人員、行政部門、學生、各利益團體都是有可能參與治理的對象，對校務治理知識的背景也大異其趣，每當在討論校務會議時，可以發現團體各自群聚的現象，正猶如Eckstein（1966）所說的沿著不同意識構成的區塊間隙所形成的團體。

　　聯合民主模型受到民主穩定性之理論化體系，尤其是Gabriel A. Almond（1956）所提出古典政治系統分類架構的影響。Almond的政治系統分類架構最早提出於1956年。聯合民主模型代表了一種更為積極的努力，不僅建構在Almond具影響力的分類架構基礎上，且試圖進一步使其更為精細化。

　　在Almond最早的構想中，政治系統被區分為四種基本類型：英美型（Anglo-American）、歐陸型（Continental European）、前工業化（Preindustrial）與極權型（totalitarian）。以政治文化與角色結構作為分類標準，前兩類可被視為民主政體。

　　Lijphart歸結英美型政治系統特徵在於：「同質的、世俗化的政治文化」以及「高度分殊化」的角色結構。歐陸型政治系統特徵在於：「分裂的政治文化」以及「根植於次文化中，並傾向於組成各自分立的角色次系統」的角色結構。換言之，歐陸型系統屬於多元社會。英國與美國說明瞭第一種非多元化的類型，而德國、法國（指法國的第三與第四共和國），則屬於第二種類型。

　　Almond認為政治文化模式與角色結構與所探討的國家政治穩定性有相互關聯。英美型的政治系統係基於其「同質的政治文化」以及自主的政黨、利益團體與傳播媒體，與政治穩定相關。歐陸型的政治系統由於其分裂的政治次文化、互賴的政黨與團體，因此政治不穩定。Bluhm（1965）認為，最有效能、穩定的政治是英美型系統。因為認為Almond所說的歐陸型系統存有能夠使民主「行動癱瘓」（immobilism）的特徵，這與專制政治（Caesaristic）再次出現的存在可能性具有相關，這對需要穩定與存續因素的民主政體有可能是不利的威脅。而英國的政治系統，則是一種「靈活的」，這意謂著英美型政治系統「比起多數其他政治系統，更能夠彈性地回應內部與外部的需求。」（Almond, 1956；Almond & Powell, 1966）

　　Lijphart認為Almond分析民主的架構相當類似於分權原則，而此一原則亦與民主的穩定性相關，尤其是與肇始的民主政體維持其真正的民主特質之可能性密切相關。確實，Almond認為「分權」與不同的政治功能間「適當的」分立（Almond稱為「邊界維持」）有助於民主系統的穩定。

　　組織成員在團體的行為也會影響著民主運作的穩定。Lijphart（1977）綜合了團體論者（group theorists）班特利（Arthur F. Bentley）、楚曼（David B. Truman）與李塞特（Seymour Martin Lipset）的看法認為，當個體同時隸屬於若干不同且帶有分歧的利益與觀點之組織團體時，由於心理上的交叉壓力（cross-pressures），致使他們傾向於抱持溫和的態度。倘使一個組織中包含有異質成員，其領袖也會屈服於此一情況的政治交叉壓力，而傾向於採取溫和、中道的立場。溫和的政治態度，便是政治穩定的關鍵因素。

　　成員身分交疊為能夠構成同質性政治文化的特徵；然而，在一個分裂的政治文化，其各自有別的次文化間，鮮少存在著交疊的部份。以Almond的架構來看，英美型系統有一個同質的政治文化，不穩定的歐陸型系統則有著深刻的次文化間隙。Almond認為，歐陸型系統的民主行動癱瘓與不穩定，是「其政治文化之狀態所導致的後果。」例如法國第四共和的政治系統分為三個主要意識型態或次文化，各種不同的要求「不斷堆疊起來，然而卻無法被轉換成政策選項或制定法律。」（Almond, 1956）關於系統組織中成員身分交疊的產生，Almond與Verba在《公民文化》（The Civic Culture）表示「成員身分模式隨國家而異。舉例言之，在歐陸的天主教國家，此一模式傾向於依意識型態而累積；家庭、教會、利益團體、與政黨等成員身分，通常與它們的意識型態特徵以及政策特徵相吻合，且對於政治觀點的影響，傾向於相互增強。然而，在美國與英國，交疊模式顯得較為普遍。」（Almond & Verba, 1963）

1. 定義

　　聯合民主可用四個特徵來界定。第一、同時也是最重要的特徵為：由多元社會中所有重要區塊的政治領袖組成一個大聯盟（Grand coalition）政府。這種大聯盟可以有數種不同的型式，例如議會制政府中的大聯合內閣，或者組成具重要諮議功能的聯合諮詢會議或委員會，或者在總統制中由總統與其他重要職位合組的大聯盟。除此而外的其餘三個基本要素則分別為：（1）相互否決（mutual veto）或協同多數（concurrent majority），此一規則可以用來作為對關鍵少數的利益之額外保障機制；（2）以比例性（proportionality）作為政治代表、公職任命與公共財源配置的主要標準；（3）授予每一個區塊高度自治權以管理其內部事務。

2. 大聯盟

　　聯合民主的主要特徵為：多元社會中所有重要區塊的政治領袖於大聯盟中共同合作以治理國家。大聯盟違反了議會制內閣所應遵循的法則：內閣應該得到多數的支持，但並非壓倒性多數。Riker（1962）根據賽局理論（game-theory）認為，聯盟的大小取決於是否能取得更多的資訊，在資訊不足的情況下，為了收集更多民意，形成較大的聯盟是必然的。此外，出於維繫群體的團結與維持成員對群體的忠誠，也會形成更大的治理聯盟，深根民主基礎。而像英國那樣的同質社會或許適合對抗型態的政治系統，並且可以運作，而不會因為產生必然的爭辯導致傷害民主模式被推翻。但是由於多元社會中，賭注的籌碼過高－例如Almond說「賭注過高時，整個賽局的氣氛會從刺激變成焦慮」，因此在多元社會裡可取的作法是，大聯盟的共商模式會比英國模式的「執政－反對」的對抗型態來得適當。

　　大聯盟的功能，也可藉由將它置於規範民主理論的共識決與多數決等競爭原則之系絡內加以釐清。從某一方面說，所有公民間廣泛的意見一致，似乎比簡單的多數決更民主。然而在另一方面，相對於多數統治的唯一選項則是少數統治或是少數否決。大多數的民主憲法直接設法解決此一兩難困境的方法是：在賭注不高的正常交易往來採多數決；在關鍵性決定上，例如憲法條文的修訂，則持續地採納額外的多數或數個多數。這是依循著盧梭的建言：「越是討論重大或重要的議題，其意見便應該越接近於普遍的全體一致。」（Rousseau, 1950）但是在一個人口群區塊明顯分隔、具潛在敵意的政治系統中，實際上所有的決策都會被視為伴隨著龐大的賭注，在這種情況中，嚴格的多數決很可能對系統的團結與和平造成壓力。在多元社會裡，「危機」內含於社會的本質之中，所以更應訴諸於長期性的大聯盟。

3. 相互否決

　　聯合模式下的大聯盟能夠為少數區塊參與者提供了重要的政治保障，但這有可能卻不是絕對且安全無虞的保障。因為儘管各種決策必須由大聯盟來決定，但如果這些決策是由多數決來達成，則無論如何多數都會在票數上取勝。當經由多數決而來的決策影響危及於少數區塊的重大利益時，少數區塊將難以接受這樣的挫敗，且可能進一步地危及區塊間的精英合作。因此，大聯盟的原則必須添加少數否決，唯有如此，才能給予每一個區塊完整的政治保障承諾。少數否決與Calhoun的協同多數（concurrent majority）是同義語：「保護自身的力量，並且將每一個區塊的權利與安全放置於可以被安全地放置的地方，亦即放置於他自己的守護之下。若不這麼做，將無法有系統地、平和地、有效地抗拒使每一個區塊陷於相互衝突之本然傾向。」（Calhoun, 1953）

　　少數否決的最大危險性，在於可能導致少數專制－這對大聯盟中的合作之扭曲程度，不亞於若干少數結合起來以票數取勝的作法。Lijphart提出幾點理由說明這種想像性的危險並不若表面如此可畏。第一，這種否決是相互的否決，係指所有的少數區塊皆擁有，並且能夠使用它。相互否決可能是一種非正式、不成文的理解，如荷蘭、瑞士政府的政治系統。或是一種正式同意且明訂於憲法的規則，如奧地利、比利時。Lijphart認為某一少數過度頻繁地使用否決權的可能性不大，因為其他少數也可能運用否決權來反對它的利益，而形成永無止盡的僵局，這並非眾人所樂見。第二、否決權可用來做為一種潛在武器的這一事實本身，即提供了一種安全感，致使它不具有實際使用的可能性。換句話說，恐嚇性大於使用性。亦即是Calhoun所認為否決權的實際作用在「意圖降低對整體的依附的每一種情緒皆被壓制下來。」（Calhoun, 1953）

4. 比例性原則

　　比例性原則有兩個主要的功能：第一，它是在不同的區塊間分配職務、以及以政府補助形式分配稀有財政資源的一種方式。第二，使執政分贓在儘可能少數的參與者間進行。

　　比例性作為一種中立的與公正無私的分配準則，有助於移除決策過程中為數龐大的潛在性分歧問題，可因此減輕了聯合政府的負擔。比例性原則與大聯盟的規則具有相關聯，Steiner（1971）界定：「在政策問題上，一個大致依比例影響力分配的模式，僅有在當該決策是在所有群體的參與者間協商交涉情況下，才得以確保。」易言之，比例性原則如果是採取少數群體的協商，這並非屬於民主模式的選擇之一。因此，比例性原則在大聯盟的概念上添加了一項限制，且也是必要的：不僅所有的重要區塊在決策機構上都應該有其代表，且他們的代表按照比例分配。例如在奧地利，大聯合內閣是以儘可能公平地反應兩個結盟夥伴的選票實力之方式組成。

　　如果某項決策的性質基本上是非此即彼的，此時內閣與其他決策機構之依比例組成，並無法解決如何達成按比例分配的問題，在此一情況下，除非能夠有自發性的一致同意，否則必將產生輸家和贏家。Lijphart指出這種兩難困境的確並無解決的方法，但有兩種方式可以減緩這種情況，同時也可視為局部的解決方案。一種方式為：將若干議題連結在一起，並且藉由互惠的讓步一併解決。這種方式被稱為互助合作（logrolling）或包裹交易（package deal）。另一種方式為將最困難與最重大的決策，委由各個區塊的最高領導階層決定。換句話說，這種比例代表模型，是儘可能往後延遲以多數決做出決策。藉由組成一個按比例形成的大聯合內閣，或者更高層級的機構使決策問題被往後延。Lijphart認為這種政策決定方式，雖導致於將決策權集中於一小群高階領導人之手，但理論性的優點在於：透過密切與機密的協商，使達成包裹交易的可能性趨於極大化，使強制否決的可能性趨於極小化，使事務能夠繼續推展。這是與英國型態的多數決不相同的地方。

5. 區塊自治與聯邦制

　　將規則制定與規則適用的權力交給區塊本身，並結合政府財源按比例分配給各區塊，此對於各種不同的區塊組織而言，是一個強有力的激勵。多元社會定義的一個面向，就是社會的代表性組織沿著區塊間隙而建立。此意謂著區塊自治會強化一個原本已是多元化的社會之多元本質。例如荷蘭在1917年起，政府採行次文化自治以及政府按比例補助政策，使得組織網絡強化日一日千里。易言之，聯合民主會使多元社會更徹底多元，這是聯合民主的本質－所採取的路徑並非廢除或弱化區塊間隙，而是明白承認它們的存在，並且將各區塊轉變為穩定民主的建設性元素。

（二）聯合民主的缺點

　　在Lijphart的視野看來：聯合民主模型不僅可用來作為歐陸小型民主國家之政治穩定性的一種經驗性解釋，尚可作為世界上其他地方的多元社會之一種規範性實例。因為如此重要或許影響各端，因此有必要對其真實的缺點做一評估。大體而言，一般為人所聲稱的缺點主要有兩種類型：第一、聯合民主不夠民主；第二、聯合民主不足成為一個穩定的、有效率的政府。

　　Lijphart認為大聯盟政府型態必然伴隨著立法機關中一個相對弱小的反對黨，或者欠缺任何正式的反對黨。但是認為「民主的基本元素之一是要有強有力的反對黨」這個意見並不全然公平。在面對區塊間隙的不利條件下，聯合民主儘管距離抽象的民主理想遙遠，但卻是可以實際地期待的民主政體中最好的類型。並且，英國模式的「對抗－競爭」多數決模型，往往會排除少數區塊，這點反而才是不夠民主。認為不夠民主的部份是察覺到聯合民主帶有菁英主義色彩。亦即是Nordlinger（1972）所言「結構化精英支配」。Lijphart認為區塊領袖負有達成政治和解以及對其他區塊領袖做出讓步的任務，另一方面，他們又必須堅持對他們自己的身分與地位的信心。Nodlinger（1972）指出「在開放式政體中，非菁英普遍地會對他們的領導人的要求與控制設定明確的外在限制。」因此，聯合民主的菁英主義，不應該被拿來與「所有公民權力平等地參與」之純理論與理想相比較，而是應該與所有民主類型政體中的精英支配程度比較。

　　對聯合民主最嚴肅與最根本的批評，在於認為聯合民主模式對於建立與維持民主的穩定性之潛在的無能為力。聯合民主的若干特徵被認為可能導致無決斷力與缺乏效率：（1）由大聯盟所組成的政府，意謂著決策將是緩慢的。欲在一個政策範圍相對較窄的小型聯盟內達成意見一致，遠比在一個涵蓋多元社會所有範圍之大聯盟內要容易得多。（2）相互否決隱含著進一步的危險性：決策可能完全癱瘓。可能因此導致聯合民主原本意圖避免的停滯不前與不穩定。（3）比例性原則可能導致隸屬特定區塊的成員身分，較諸個人專長更具優先性，且可能因此以犧牲行政效率做為代價。（4）區塊自治依其字面意義來看是所費不貲的，因為它要求政府與行政單位數量的增加，且為不同的區塊設立機構，使得聯合民主成為一種昂貴的政府類型。

　　Lijphart認為最嚴重的問題在於行動力癱瘓，相較之下，缺乏行政效率與成本昂貴還算是相對輕微。而造成這些小缺點的聯合民主制度特徵，或許在決策的步調與效果方面有其正面功能。Steiner（1971）指出這種結構，使得各種要求在不同的層次間分解開來，自然的促使層級上決策負擔的減輕，並且降低了行動癱瘓的可能。

　　再者，將短期與長期效應做一區別。短期而言，在多元社會裡，一個對抗的系統遠比聯合民主有決斷力與效能。然而，為了這種有利的結果而可能必須付出的代價，則始終是那些被拒絕參與的少數區塊。那些遭受到不正義對待的區塊的感覺之對立與疑慮的升高，這種短期效率從長期來看，可能導致國家瓦解。相反地，從短期來看，聯合民主顯得遲緩而笨重，但隨著時間的遞進，卻可能產出有效能的決策，尤其是當領導人之間學習了適度使用相互否決的機制時。歐洲大陸的聯合民主經驗顯示，僵局與行動力癱瘓是可以避免的。

（三）建構聯合民主工程

　　聯合民主工程之建議所植基的一連串政論中，最脆弱的一個環節在於：無法宣稱聯合民主是達成穩定之必要方式或充份方式。非聯合民主國家印度在民主政治上所獲得的成就，以及聯合民主國家賽普勒斯的失敗，道出了這種現象。儘管有懷疑論者認為經濟因素，以及區塊間隙的深度和強度會導致聯合民主的成敗，但Lijphart引用Hudson對黎巴嫩的研究而指出懷疑論者的說法頂多只能算是不利因素。

　　對聯合民主模式最具破壞性的挑戰為：源自西方國家之經驗所得的啟示，無法適用在非西方的多元社會，因為第一世界與第三世界的多元社會是不同的世界。

　　Rabushka與Shepsle（1971）從Riker（1962）的規模原則出發而提出「多元社會中的民主政治，在本質上是不可能」的說法。Lijphart認為這種論證是零和賽局的過度使用。Lijphart認為在多元社會中，除了最極端的情況外，零和的假定是不符實際的。如果至少存在著某種共同的忠誠或者理性的知覺，則政治活動便不是一場「賽局」。

　　Barry也認為，將已經在歐洲成功地解決不同政治次文化間的宗教和意識型態衝突的聯合民主模式，擴展至種族分歧的社會中時，應謹慎為之。我們無意於否認種族與民族間隙強化了多元社會中的多元特徵，並且削弱了聯合民主的可能性。但我們認儘管不同類型的區塊間隙產生了不同程度的間隙強度，這種程度差異不應被誇大而拋棄實行聯合民主的可能。

　　Berghe（1969）強調文化的差異會使多元社會在本質上產生衝突。並且認為多元社會的民主政治展望，與其基本價值觀的共識程度成正比，與文化多元化程度成反比。Lijphart基本上認同多元化程度的不同，以及穩定的民主政治之機率與多元化程度成負相關的觀點，確實頗具說服力，但多元化至何種程度，會使民主政治變成不可能的或高度不可能的。採納了Berghe的文化觀點，Lijphart認為實行聯合民主的展望，隨著多元程度的上升以及區塊間人數上平衡狀態趨於失衡或嚴重分化等因素，而越來越不利，但這些條件仍然比去實行那種穩定的英國民主模式展望更為有利。例如在南非這樣極端的多元社會，任何類型的民主政治前景都是黯淡的，如果無論如何要實行民主的話，幾乎無可確定的是聯合民主的類型。對多元社會而言，聯合民主是較為中庸且具有關鍵的實際重要性。

　　在下圖中，Lijphart總結了它的主張：使用了一個非常簡略但非操作性的指數，來表現一個社會的多元化程度（假設所有其他的因素是相等的）；此外，也使用了一個同等簡略的測量法來衡量此類民主工程的成功機率。Lijphart假定聯合民主模型與英國模型是可互換的理想型，而到其學說主張為止，尚未有未知的第三種模型選項。

　　在同質性社會（下圖中介於A點和B點之間的區域）中，基於「去政治性」的民主的相對弱點（指意見過於同質而有從眾的可能），因此必須建議採行英國模型的「對抗－競爭」型態。對於最極端的多元社會（D－E）而言，沒有一個模型可提供任何的希望，隨著多元程度從B增加到D，兩種模型的成功機率皆會下降，但英國模型成功機率的下降速率，遠高過於聯合民主模型的下降速率。

　　換言之，與英國模型的展望相較，聯合民主模型在此一個區域中的相對展望甚至進步了。在B和C之間，聯合民主模型較英國模型提供了更好的機會，但沒有一個模型是充分的或必要的方式。然而，在C和D之間，聯合民主的方式之成功機率儘管仍持續地下降，但的確變成了一種必要的方式。因此對於非西方世界中的許多多元社會而言，切合實際的選擇並非介於標準的英國民主模型與聯合民主模型之間，而是介於聯合民主與全然的非民主政體之間。

　　聯合民主模式提供了一個未來大學內部治理的運作方向，上圖以動態的曲線表達治理模式的更替存在可能性。以英國的兩黨民主模式被認為可以發展的原因在於，穩定的民主決策機制較容易能夠達到無私的決策。

第四節　趨勢

一、國際趨勢

　　大體來說，教授參與學術管理的黃金時期從大學成立之初，發展到今天，明顯呈現下降趨勢，尤其是在1992年以前成立的大學中尤其明顯，變得越來越重視管理機構的作用。在提升效能的目標之下，許多大學院校開始調整組織與共同治理模式，強化校長與行政單位的角色，使其更具有向外爭取資源因應競爭需求的能力（Welsh & Metcalf, 2003），是走向了美國模式。強調公司化經營模式，開始尋求具有管理能力的校長，而非具有教育經驗的校長。教育被看作是一種商品，學生被看成是需要被滿足的客戶，而非傳授教師心中認為有教育意義的內容，給予行政單位擁有較多的掌控權力（張世強、張世澤，2007）。這種內、外環境更多地對大學要求與壓迫而採取越來越廣泛的部門評審，使從上到下的管理模式得到加強，促使院校急於採取管理形式的法人主義模式，而不是在採取該種模式時首先充分意識到不同模式的優缺點。

　　傾向於法人管理模式的取向忽視了瞭解學術工作的特點，沒有認識到這種管理方式對組織和管理的影響。Dearlove（2002）認為，大眾高等教育意味著，沒有一所大學能夠免遭科層化的影響。但是這並不意味著科層管理就可以完全忽視來自底層的、以學科為基礎的、職業主義的非正式權力的存在及其重要性。

二、各種勢力發展趨勢：美國走向政府控制手段，歐洲政府則逐漸放手內部管制

　　對大學招收更多學生並擴大大學職能導致了許多國家對高等教育的重大改革。在二十世紀六十年代有過對於高等教育改革的熱烈討論。其中部分原因是因為高等教育發展過快而引起的學校條件惡化。學生們不斷要求結束歐洲大學僵化的等級制度，例如「講座制」被修改或廢除，以往由教授操縱的院校決策範圍擴大了一些，在一些國家尚包括學生參與權在內。傳統的西歐學術體制改革中，改革運動最深遠的國家是瑞典大學的改造。改過的變革包括決策民主化、大學內部權力下放、照顧教育資源貧乏地區以及開展學科教學和科學研究和課程職業化等。法國與荷蘭強調跨學科研究和學習決策民主化；德國，指那些由社會民主黨控制的邦，大學傳統結構改為更民主的管理。二十世紀九零年代，歐洲大學結構重建的趨勢是改進大學的管理效率和責任。反倒是在六零年代給予學生的權力這些反而要少於那時候。荷蘭，增加了管理人員的權力，學生沒有什麼權力。美國在六零年代有過激烈的爭論，但是改革還是相當有限。在日本，要說改變只有建立了幾所「新型模式」，例如位在東京附近以自然科學為主的筑波大學。六零年代的許多變革被廢除，被強調責任和效率的管理體制取代。而政府、工商界、勞動部門等外部力量在院校管理中發揮越來越重要的作用。課程職業化這種世界性的趨勢代表大學與工業界之間的聯繫日益密切，工業部門想要使它們所需的工業技能反映到課程上頭。在瑞典，工業界代表能夠加入大學管理委員會。在美國，大學和企業簽訂正式協議來分享科學研究成果。這種新型態的聯繫－商業化，可能會改變大學科學研究的性質，亦即傳統上以基礎研究為主的大學科學研究轉向實用和營利性的項目－因為工業部門通常對基礎研究不感興趣。隨著社會要求大學為經濟提供更多直接服務的壓力不斷增加，高等教育與工業界關係的爭論也將持續下去。

　　英國權力模式改革的基本方向是強化國家的協調作用。1965-1975的這10年中，英國高等教育走向事實上的國家體制，譬如：通告某些以前完全自治的機構，要求它們必須加強與其他機構的聯繫，甚至要求它們關閉，教育和科學部還通過把大學撥款委員會重新安置到政府中的辦法，使該委員會直接向教育和科學部負責，使委員會本身更官僚化和強大。此外，立法機關行政部門的最高政策委員會對全國高等教育有明顯的決策，使教育和科學部和大學撥款委員會成為實施國家決策的中央機關，使英國教育和科學部具備了更多的歐洲大陸國家教育部的特徵，由於近年來英國的這些進展，英國高等教育領域中的權力之爭，也逐步轉變為歐洲模式的教授與國家機器的鬥爭。

　　為了突出各種勢力在高等教育系統協調中發揮作用，我們可以舉幾個例子來感受。首先，在「市場驅動」的高等教育系統，如：美國，政府正在變得越來越捲入制定高等教育目標的目標和職能。第二，在那些國家權力傳統上支配高等教育調節的系統，如：歐洲大陸，可以目睹政府地位的根本重新評價。長時期以來歐洲政府依靠對高等教育的嚴格控制，對結果已經感到有點失望。因此認為：如果在明確的政府指導分針以內給予院校制定他們自己的使命和目標的責任，高等教育將會更加富有革新精神和易起反應（Kaiser et al., 1994/2002）。Meek等人評論：「對調節計畫機制和政府協調的優點的堅定信念，看來為一種哲學取代，按照這種哲學，政府的作用更加限制在制定界限條件，高等教育系統可以在這個範圍內運作，而在院校層次留有更多的調動餘地。」這樣的轉變，Van Vught（1989）描述為走向自我調節的系統（Kaiser et al., 1994/2002）。Graaff等人（1978）認為若干國家的政府或者願意考慮從對高等教育的直接控制放緩，或者已經採取實質性的措施來往這個方向前進，因此也提出相類似的趨勢：各國為高等教育提出寬闊的範圍，而把大部分細節和創始工作留給各院校。與此相伴的是在若干領域解除控制，並像以上所討論的實行像市場的競爭和私有化。

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中文部份

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