台灣教育中經濟弱勢的教育問題與政策之探討

國立嘉義大學 研究生 劉瑜鈞

 

壹、前言

政策是為某目標價值與實現所設計之計畫(轉引自張芳全,2001)。以上論述包含一重要面向,即「政策的由來」。究其定義,所謂「目標價值」涵蓋甚廣,不僅是解決問題、獲得好處、提昇國力的利益性取向,其中所言「價值」更有可能是某種道德、倫理觀念之展現,有助於整體社會更加穩定與和諧。

同理,套用於更注重「價值取向」之教育領域上,其精神並無二致。教育追求的目標實不能單以好壞優劣之功利取向秤斤論兩,百年樹人之志業更應著眼於高尚美德、善良風俗、公平正義…等觀念的追求與落實。由此觀之,教育除了可以促進經濟發展、社會提昇…等目的外,對於其教育本質之價值體現更是不能忽略。這最早可追溯至義務教育之實行,打破傳統使用者付費之觀念限制,不論出身高低都能有接受教育之權利。而教育發展中對於公平正義之追求不曾中斷,亦透各種教育政策實行,希冀打破種種限制,將教育深入至各角落。

「弱勢」是之於「強勢」的相對概念,教育的弱勢大多出現在「先天」上之不足,以至於受教育的過程中,在資源的取得、教育之機會、學習成果之展現…等,相對上而言較差且不足。因此,教育政策制定與發展亦將弱勢教育列入重點之一,希冀透過各種管道之支援與補助,消弭差異,扶助學習。畢竟,教育不該只是「得天下英才而教之」,「有教無類」反更能展現教育置外於功利之價值崇高性。

以下,弱勢教育政策將為本文重點。筆者先自「弱勢」之種類與情形作一概略說明,界定本文討論範圍,並討論其成因。再者,針對所界定之範圍探討其在教育、社會上可能面對之問題。接著,筆者將聚焦於弱勢教育政策之評述上,討論現今相關教育政策之實行成效,並加以分析。最後就分析結果,從政策、學校、教師等三個面向提出些許建議。

 

貳、弱勢教育問題之情形、成因與相關效應

一、何謂「弱勢」?

(一)「弱勢」與「教育弱勢」之內涵探究

在談論弱勢之教育前,有必要對「弱勢」二字作清楚之界定。首先,必須將「弱勢族群」與「少數族群」作一澄清與劃分。誠如筆者所言「弱」、「少」皆算是相對性的概念。「相對性」即為相互比較的意思。「少」之於「多」是以數量為劃分標準的相對性概念(呂美枝,2006399)。歸納涵義,若吾人欲形容某一東西「少」,必須有另一參照點加以比較,並且數量為劃分標準。舉例而言,五十人到底是「多」還是「少」,必須取決其參照點,五十人對於十人是「多」,但是對於一百人而言就是「少」了。

然而,很多人會將「少」與「弱」的概念混淆了,以為「少數」即為「弱勢」。後者的劃分標準並不在於數量之多寡,呂美枝(2006399)認為其劃分標準為社會上所享有的權利關係。既然二者涵義不等同,「少數」自然不等於「弱勢」,舉例而言,千萬甚至億萬富翁在社會上絕對是少數,但是應該不會有人認為他們是弱勢。因此,「少數族群」與「弱勢族群」在概念上並不等同,這是必須先加以澄清的。

至於「弱勢」的涵義又如何去界定呢?筆者以為弱勢的定義要依據劃分標準而有所差異。以金錢劃分則有經濟上之強勢與弱勢,以性別區別則有性別關係中的強勢與弱勢。本文以教育為重點,因此將把範圍聚焦於教育中之弱勢,其劃分標準雖然不一定,有可能有性別、經濟、種族…等,但結果皆使其導向「教育」中的弱勢。意為,上述情況之弱勢,皆可能使個體在教育的過程中於資源、學習、…等因素中,成為較不足且不受重視的相對弱勢。

 

(二)教育弱勢之種類與弱勢之情形

    教育中的弱勢到底有哪些,各學者專家看法不太一致,筆者整理歸納後,大多不脫離女性、身心障礙者、經濟低下、少數民族或貧窮者這三個範疇(瓦歷斯˙尤幹,1997;李化愚,1997;李玲惠,2004;曾世杰、陳淑麗、陳坤昇,2006)。而陳志彬(2006)與陳淑麗、熊同鑫(2007)以區域劃分觀點探討以區域劃分觀點探討區域差距下之弱勢。周麗玉(1996)則以較系統化的方式,從五個因素加以作劃分為:身心因素、行為因素、經濟因素、文化因素、社會因素。

        而不同種弱勢的實際弱勢情形為何,以下筆者將分項解釋?首先,女性通常為性別關係中之弱勢,主要在於傳統重男輕女觀念之影響,使得教育場域中充斥著以男性為中心之意識形態。接著,身心障礙者大抵指得是教育中的特殊兒童。少數民族大多是指原住民,由於其地理為至上不便以及經濟上較為落後,而導致受教過程中無法獲得較多文化刺激與實質經濟資源,因此有不少原住民屬於教育中之弱勢。但是筆者要再次強調,少數不代表弱勢,意為原住民中亦有非居住城市或者經濟情況較好者。另外,經濟上之弱勢,李化愚(1997)以法規為區別依據,認為符合社會救助法規定,並因此列入低收入戶者屬於所謂的「貧窮」或「經濟弱勢」。李玲惠(2004)探究經濟弱勢之生活狀態,三餐無以為繼,且需要協助家中生計,更因此影響學習。

        陳志彬(2006)與陳淑麗、熊同鑫(2007)以區域差距為劃分標準。區域差距導因於地理空間特性、縣市發展程度、資源劃分…等,間接影響教育資源分配與影響,進而造成區域尖的教育弱勢(陳志彬,2006)。陳淑麗、熊同鑫(2007)以台東縣為例,認為台東縣不僅經濟弱勢,少數族群所佔人口偏高,因此台東縣再教育的表線上,進三年來國中基測成績每年均在各縣市中殿後,並落後倒數第二名縣市約20%的分數。可見區域差別對於教育的影響亦造成區域間之教育弱勢。

而周麗玉(1996)在一般學者專家所論述的範疇外,又特別提到行為因素、文化因素、社會因素三種弱勢。根據周麗玉(1996)描述,行為因素屬於人格偏差所導致行為偏差,進而影響學習;文化因素意為文化刺激之缺乏,提高學習之困難度;社會弱勢主要為家庭結構不良且家庭功能無法發揮,或者居住、學習環境不良,進而影響其學習。

        綜合上述,正符應筆者說法,無論何種情形之弱勢,皆源於某一特別因素之缺乏、偏差、無法滿足,致使弱勢個體在教育與學習的過程中,相對而言較其他非弱勢個體較為辛苦,並且有落後的現象,形成教育上之弱勢。簡言之,無論何種原因,其結果皆導向教育上之弱勢。

而各學者之說法中,周麗玉(1996)之分類方式筆者以為最為完整,亦涵蓋各類型之弱勢,然必須多作說明的,筆者更認為上述五種因素並非各自獨立且截然劃分的。首先,弱勢的情形可能是「複合性」的,即為弱勢的情形可能不只有其中一項,例如:主體同時擁有經濟與文化上之弱勢,或者同時具備社會與行為上之弱勢。再者,弱勢的情形可能是「因果性」的,意謂弱勢的發生可能是環環相扣、相互影響的,例如:主體之社會弱勢導致於經濟弱勢。正因為弱勢的情形有「複合性」因此弱勢教育的問題絕不如表面單純,可能要從多元的面向探討、解決。而弱勢情形之「因果性」更提醒吾人弱勢問題之嚴重性,若無法解決弱勢問題,更可能會間接引起其他弱勢問題的產生。

綜上所述,可以了解到弱勢所涵蓋範圍甚廣,教育中弱勢問題之廣布性與嚴重性已不容吾人忽視,而這樣廣大之弱勢族群更符應筆者所言「弱勢」與「少數」間是不能畫上等號的。如此廣大、嚴重之弱勢教育問題,若教育當局無法利用有效政策,透過教育力量之扶助,導向正面,可以預知的,這些今日的教育弱勢所造成的教育問題,他日必定成為社會問題,甚至國家之問題。

以下,筆者將繼續探討弱勢之成因,以及其教育和社會問題,在此之前,筆者欲先界定本文所要討論之範圍,由於弱勢範圍甚廣,篇幅所限無法一一論述,某些弱勢又涉及專業領域(例如:性別、特殊教育),非筆者所長。因此,筆者希望將範圍界定在經濟弱勢之討論上,因為筆者收集相關文獻中發現,政策大多聚焦於少數族群(原住民)、或是偏遠地區,對於經濟弱勢反而較為忽視,當然,許多偏遠地區之原住民有經濟弱勢之問題。然而,都市中的經濟弱勢問題卻常為都市繁華霓虹盛況掩蓋,讓人以為居住於都市就非弱勢。因此經濟弱勢之問題絕不能以區域遠近或者族群觀點粗略概括。正如同英國之教育優先改善地區方案並不以區域或者族群為劃分依據,是以貧困地區為主,而美國的區域劃分更縮小至「學區」(行政院教育改革審議委員會,1994)。因此,有許多居住於都市之受教者為經濟上之弱勢,卻因為居住都市,為人忽略。因此,筆者以下的探討將不以族群、或區域的角度切入,單就經濟之面向論述,經濟上的弱勢所帶來的教育問題,以及政府針對經濟上之弱勢所實行的相關政策評析。

 

二、弱勢之成因

      在探討弱勢成因時,弱勢「情形」與弱勢「成因」亦常使吾人混淆。舉例說明,貧窮到底弱勢的「成因」,抑或弱勢之「情形」。或許,貧窮造成弱勢,卻也是弱勢的情形。若以此而論,此處所討論之弱勢成因,即與筆者上述弱勢之情形無二致,然筆者此處的討論欲將重點放在「個體自身之弱勢」與其「教育上所表現之弱勢」兩者間的因果關係,亦即討論弱勢情形對於教育之影響。以下,筆者將擷取上述周麗玉(1996)所統合五種成因中的經濟、文化、社會三項因素上,配合其他學者專家意見,並把焦點集中於經濟弱勢,探討這些弱勢情形對於教育之影響。

(一)經濟弱勢

    經濟上之弱勢亦有學者稱之為「貧窮」。國民教育階段之受教者,本身並沒有經濟能力,因此經濟支援多源自於家庭。李玲惠(2004)、周麗玉(1996)與黃三吉(2004)皆提到經濟弱勢(或貧窮)之經費缺乏,可能使學生連基本三餐皆無法溫飽,甚至影響學校學習。首先,李玲惠(2004)指出,經濟弱勢之學生常需要半工半讀或協助家中生計,因此會影響就學,甚至有輟學之餘。而黃三吉(2004)更從經費面深入分析,細列貧窮學生可能需要負擔的費用有:註冊、代辦、班費、午餐、服裝、校外教學、醫療、喪葬、急難、生活…等。試問,連三餐溫飽都成問題的學生,如何有辦法繳納、負擔各種費用?因此,經濟上的弱勢,最直接的衝擊就是學生的基本生活都難以維持,因此更難以在無後顧之憂的情形下將心力置於學習上,更因為經費上的缺乏,使得在學校學習上困難重重。李化愚(1997)更提到貧窮之影響,除了因為無法溫飽三餐所帶來的學童生理發展障礙,更可能影響學童在校的成就動機、價值觀念與人際和自我概念的發展。綜合上述,經濟之影響不僅直接影響學校學習中之簿本、午餐、校外教學…等各種物質面之匱乏,更可能因此造成學童在人格與人際面上之發展不健全。

(二)社會弱勢

      社會因素所造成的弱勢,除了家庭功能失調(周麗玉,1996),另外就是家庭結構不健全。家庭功能失調主要在於家庭無法發揮對於兒童扶養、照顧與保護的功能,而家庭結構不健全係指單親家庭、失親、或者隔代教養。經濟弱勢之家庭,即有許多情況是家庭功能或結構上出現問題,諸如:單親、離婚、失親…等(李玲惠,2004;陳邦弘、何素秋,2004)。陳邦弘、何素秋(2004)以家扶基金會2002年的調查數據說明,家扶基金會所扶助之家庭中,有半數以上是因為單親家庭而導致家庭陷入經濟困難。另外,台灣每年約有一萬八千名新生兒有發展遲緩問題,而其中更有大多來自低社經或外籍配偶(王育敏,2004)。由上述可知,遑論家庭功能與結構之不健全是否為造成教育弱勢的主要原因,卻直接形成另外一種經濟弱勢,間接影響著學生的教育。另一種情形,家庭中的經濟不良,加上家長的教育意識不足,亦有可能造成家長無法發揮家庭中的照顧、養育、保護的情形。此外,即使是家中家庭結構健全(雙親健在),且家中經濟無慮,亦有可能因為家長本身並無良好的家庭觀念與教育意識,忽略對於子女之養育、照顧、保護。因此,家庭結構與功能上的不足,所造成的教育弱勢,不全然必定伴隨著經濟上的因素,這點也是需要明確界定的。

        另外,周麗玉(2006)亦在其所歸納的社會因素中提到,除了家庭的功能以外,學校周圍的文化、治安、經濟活動的干擾亦有可能影響學生學習,更進一步舉例類似工廠、廟會、祭儀或者聲色場所。筆者認為,此屬於「後天」環境上之影響,不應把範圍限制在學校,更應擴大解釋於家庭,不論是學校或是家庭,若是週邊環境不良,亦可能對學童產生學習上之影響,「孟母三遷」不外如是。因此,教育主管當局在設立學校時,有必要審慎評估學校週邊的環境,是否環境清淨且沒有太多的聲色誘惑,適合學子穩定學習。以筆者的妹妹為例,其所就讀之公立高中週邊正是葬儀場所,這大概就是學校設立環境上之最佳反例。然而,以家庭而言,並不是所有家庭都有足夠的經濟能力遷移至理想的住宅區域。這端賴政府加強取締聲色場所、維持治安、嚴格管制廟會相關活動,並且謹慎選擇學校設立良址,讓居民普遍都能擁有良好之住宅環境,學生亦能有平靜之學習環境,雖稱不上「境教」,但的確透過環境之管道,達到支援扶助教育之目的。

(三)文化因素

    首先,文化因素係指知識、語言的階層化落差,使得中下階層學生在知識和語言的認識、表達之「質」與「量」皆明顯低落之現象(李化愚,1997)。而周麗玉更歸納其原因著要來自於居住地區文化貧脊、父母教育程度有限或者出身少數民族。其中,父母教育程度有限更符合家扶基金會2002年的調查數據資料,其所扶助之貧困家庭中,有將近八成(79.84%)的家長教育程度低於國中,只停留在義務教育階段。進一步解釋,貧窮家庭除了在經濟上無法給予學童良好的支持外,其家長的教育程度有限,無法在子女的學習上給予良好的幫助,更因其所構築的家庭環境缺乏文化刺激,使得子女的先備知識在適應學校之學習時,可能會產生極大的落差。另外,家長教育程度之限制,無法勝任需要高知識高技術的高薪工作,亦有可能是造成家中經濟弱勢的原因之一。

    綜上所述,經濟上弱勢所造成教育弱勢,其原因並不如此單純,經濟弱勢所引發其他文化、社會因素,亦是影響教育之因素,並且與經濟因素息息相關,此更應證筆者前述,弱勢的情形間有「複合性」與「因果性」。

 

三、弱勢之教育與社會問題

    成如筆者前述,弱勢之狀況並非如此單純,時常與其他情形之弱勢同時發生,或者引起其他情形的弱勢。因此在探討弱勢教育之問題時,其教育問題也不應侷限於教育之範圍內,因為弱勢所導致其他方面之問題亦可能對弱勢個體產生影響,影響其教育上之發展,另外,筆者更欲接續探討弱勢教育所衍伸之後續效應,而筆者承續前述,將把討論範圍著重於經濟弱勢上。

    經濟上的弱勢(或貧窮),到底會對弱勢主體產生怎樣的問題呢?以家扶基金會2002年之統計數據顯示,當中比率最高的即為低學業成就佔家扶基金會所扶助家庭中約38%(陳邦弘、何素秋,2004)。首先,筆者先從經濟弱勢之家庭面論述其教育上之問題。再度以家扶基金會2002年的統計數據說明,所扶助之貧窮家庭中父母之教育程度大多只到國民教育階段,其中將近八成的家庭收入在二萬以下,而子女之就學情形大多集中於義務教育階段(約74%),大專以上還不到10%(陳邦弘、何素秋,2004)。上述數據清楚顯示,經濟弱勢之家庭,遑論家長之教育意識高低,但其經濟狀況很難提供子女義務教育階段以外之教育,其受教之機會與品質顯然無法向上提升。另外,李玲惠(2004)更認為經濟弱勢的學生,由於必須負擔家裡經濟且無法維持基本生活,甚至有輟學「之餘」。因此,經濟弱勢之家庭背景所帶給學生的首要影響即是學生受教機會之保障。其經濟弱勢於義務教育階段都無法對其教育機會有所保障。

    再者,經濟弱勢家庭之父母教育意識為何呢?李化愚(1997)提到,經濟弱勢家庭之父母,不大重視正式教育之價值,教育態度較消極,影響兒童的成就動機。而李化愚(1997)與黃毅志(1999)皆認為經濟弱勢家庭之父母於管教上較傾向於體罰、責備,這對於子女正向價值觀與心態之養成皆產生阻礙。而經濟弱勢之家長亦無法給予學生高「質」、多「量」之文化刺激,亦使得其子女在語言基礎上無法有良好的奠基,更遑論高階之學習、思考能力(李化愚,1997)。綜合而言,雖然家長之教育態度與意識與家庭經濟弱勢之情形沒有必然之正向相關,亦有部分經濟弱勢之家庭極有教育意識與良好教育態度。然而,或許吾人可以換角度來分析,父母之教育意識與教育態度或可超脫於經濟弱勢之影響,打破經濟弱勢之限制,給予其子女正向之影響。

    至於經濟弱勢對於弱勢學生學校教育之具體影響,郭春悅(2006)針對高雄市六年級國小學童所作的調查中顯示,高家庭社經地位之學童於學業成就與同儕關係之表現皆優於低家庭社經地位之學童。李化愚(1997)認為經濟弱勢之背景影響學童之學習能力以及學校生活適應。而陳淑麗、熊同鑫(2007)針對台東地區弱勢國中生的相關研究中,亦提到台東高比例之弱世人,更使得台東縣之國中基測成績每年接在全國敬陪末座,且落後甚多。另外,由上述經濟弱勢家庭的論述推斷,經濟弱勢之家庭在先天上已有經濟背景上得限制與不足,若加上家長的教育意識不足、教育態度不積極,更難以期望學生能夠在學校有多好的學習表現。

     而這樣經濟弱勢的狀況尚不僅如此。由於學生的經濟弱勢造成其教育上的問題,使得學生的教育水準較差,未來在升學上受限,出社會後的職業選擇有限,所得薪資自然也無法提昇,其經濟弱勢的情形更會延續至下一代,不斷循環(陳邦弘、何素秋,2004)。甚至,因為經濟弱勢問題所產生的中輟生問題,更可能誤入歧途,成為社會問題之隱憂。

    綜上所述,經濟弱勢對於教育的影響極大,先天上的資源不足、父母管教…等,進而影響教育上之困難,甚至人格或行為上得偏差,其狀況更可能因為經濟弱勢而不斷循環,無法改善。

 

參、經濟弱勢教育政策之探討與評析

    依照筆者上述分析,若經濟弱勢的問題如此嚴重,而經濟弱勢之因素又影響甚大,甚至影響學童教育上之發展,豈非落入宿命論,多少教育亦無用,只要生在經濟弱勢之家庭就註定未來悽慘的一生。雖然宿命論非必然,但這樣的想法更提醒吾人對於經濟弱勢之問題切莫輕忽。而事實也並非如此,教育有其促進階層流動之功能,教育可以進行輔助的面極廣,學校、教師、課程…等,以下將從政策的角度分析,經濟教育弱勢政策之必要性、政策探討與評析。

 

一、經濟弱勢教育政策之必要性

    以學理面論述,張芳全(2001)認為教育政策所應遵守的原則包含:弱勢族群原則、普遍分配、公正無私。其不僅將弱勢族群包含在內,更將作法(普遍分配)與精神(公正無私)亦一併提及。其公正無私之精神體現於教育執行在落實教育機會均等、提高教育品質、教育資源合理和公平分配、資源教育更加有效(曾燦金,2006;張芳全,2001)。另外,教育政策更應考量社會現況,符應社會趨勢與發展(曾燦金,2006)。因此,由學理面而言,經濟弱勢之教育,為教育政策亟待解決之問題。

    而上述精神更具體落實於法規面,憲法中第一五九、第一六○條提到國民受教機會一律平等,且六至十二歲之兒童一律接受基本教育一律接受基本教育,免納學費,政府更會提供貧苦者書籍(志光編委會,2003)。而教育基本法第四條:「人民無分性別、年齡、能力…,接受教育之機會一律平等,對於原住民、身心障礙者及其他弱勢族群之教育,應考慮其自主性與特殊性,依法令予以特別保障,並扶助其發展。」(志光編委會,2003)。由教育基本法第四條之內容,更明確宣示政府對於弱勢族群在教育上之扶助有其義務,且對象間不應有差別待遇。

    另外,有學者指出,提供弱勢孩子相關教育機會符合社會正義之價值(轉引自曾世杰、陳淑麗、陳坤昇,2006),且若能在早期予以投資,更能在未來省下更多之社會成本(轉引自陳淑麗、熊同鑫,2007)。而陳麗珠(2007)以教育之公共利益論述,認為教育可帶來之利益有:人力資本提昇促進國家經濟、個人受教改善、降低犯罪率、消除社會不公…等。陳麗珠(2007)所提,雖然未必是針對教育中之經濟弱勢,但其所發揮之教育功能的確有助於改善經濟弱勢之困境。

    綜何上述之不同層面,無論在學理、法規或者實際功能上,教育的確都有必要透過政策扶助弱勢,亦透過上述層面之分析,強調弱勢教育政策之重要性,同樣地,以下,筆者將針對經濟弱勢之教育政策進行相關評析。

 

二、經濟弱勢之相關教育政策

    筆者再此先大致將教育部與弱勢相關政策與法規作一概略說明,再針對經濟弱勢相關資料做評析。以下,筆者將分從兩個層面,法規面與政策面,探討與經濟弱勢教育相關之政策與法規。

(一)法規面

    教育部對於經濟弱勢之法規,不似特殊兒童與原住民,有專門一套法規針對其對象之教育扶助,有明確的規定。經濟弱勢之相關法規,大致上被涵蓋於原住民或偏遠地區,或者在其他法條中提及。

    首先,前述提及,<憲法>中第一五九、第一六○條提到國民受教機會一律平等,且六至十二歲之兒童一律接受基本教育一律接受基本教育,免納學費,政府更會提供貧苦者書籍(志光編委會,2003)。這法條雖非針對經濟弱勢,但卻對經濟弱勢之學生的基本受教權益有基本原則上之宣示。

    <教育基本法>第四條、第五條也提到人民無論其背景如何,接受教育之機會皆平等,且「…對於原住民、身心障礙者及其他弱勢族群之教育,…依法令予以特別保障,並扶助其發展。」另外也將偏遠與特殊地區之學生納入保障(志光編委會,2003)。於此,更明確的將「弱勢」的字眼做明確之說明,經濟若是屬於弱勢之一環,為法令上之當然保障族群。至於扶助弱勢所需之相關經費,規定於<教育經費編列與管理法>第五條、第六條,對於偏遠與特殊地區教育經費優先編列,而針對相關弱勢族群之教育經費從寬編列(志光編委會,2003)。

    至於受教機會之保障中,因國民教育屬於義務教育,因此<國民教育法>第二條規定,凡屆學齡之兒童「應」受國民教育,且採「強迫」入學(志光編委會,2003)。至於強迫入學之做法另規定於<強迫入學條例>及<強迫入學條例施行細則>,其中<強迫入學條例>第九條及<強迫入學條例施行細則>第三條、第十一條、第十二條對於家境清寒(經濟弱勢或貧窮)之學生,另有相關扶助措施(志光編委會,2003)。而透過<國民教育法>之規定,以及<強迫入學條例>、<強迫入學條例施行細則>之落實辦法,達到保障經濟弱勢學生受教權利之目的。

    關於兒童或青少年之相關人身權益以及家庭所須負之責任義務,則規定於<兒童及少年福利法>及<兒童福利法>。<兒童及少年福利法>第四條明白表示,政府或公私立機構有必要提供需要協助之兒童或青少年相關之服務與措施(志光編委會,2003)。在<兒童及少年福利法>第九條更清楚劃分教育主關機關所須付之兒童及少年福利業務,有必要對需要之兒童及青少年給予經費之補助,或其他教育上之服務(例:就學、家庭教育、兒童課後照顧…等)(志光編委會,2003)。

    另外,關於弱勢族群扶助之相關法令規定,原住民方面有<原住民教育法>、<原住民教育法施行細則>、<原住民學生升學優待及原住民公費留學辦法>,特殊教育法方面則有<特殊教育法>、<特殊教育法施行細則>、<特殊教育設施及人員設置標準>、<身心障礙教育專業團隊設置與實施辦法>、<完成國民教育身心障礙學生升學輔導辦法>、<身心障礙者保護法>。然上述族群並不符合本文所要單純論述之經濟弱勢部份,因此不在本文討論之列。

 

(二)政策面

    接著,筆者將從教育政策面下去做簡單論述,概略談論有關於經濟弱勢之相關教育政策。

首先,筆者將以較早之前教改一系列之相關內容做論述。在教改檔案之議題索引中,弱勢教育之議題置於「第九張 ~ 國民教育」之第四節,另外第十一章為身心障礙教育、第十二章為原住民教育(行政院教育改革審議委員會,1996)。因此,對於弱勢族群的教育亦為教改之重要議題。在教育改革第一期諮議報告書中,則對國民教育中的相對弱勢學生有所探討,其涵蓋對象包含身心因素、行為因素、經濟因素、文化因素與社會因素(行政院教育改革審議委員會,1995)。而教育改革第三期諮議報告書中有專門章節論述身心障礙教育,教育改革第四期報告書中則有專門章節論述原住民教育(行政院教育改革審議委員會,1996)。

    接著,筆者將探討教改過後近年來之教育部施政方針。施政方針為政策規劃及實行之指引,有了方針等於有了明確方向,因此,無論政策實際內容作法為何,必定須依循施政方針之理念與規劃。雖然施政方針無法代表實體政策方案全貌,卻可讓吾人略窺國家教育所重為何,因此筆者對歷年之施政方針作一概略討論。首先,教育部網站上所列之資料為2001年至2008年各年度之施政方針。其中提到弱勢教育的有2001年教育部施政方針第十二項,其中提到加強弱勢族群教育,並推動特殊教育,同樣的內容,於2002年教育部施政方針第十項亦有提及(教育部,2007)。2003年教育部施政方針第十項針對身心障礙學生以及弱勢文化族群,同樣的內容列於2004年教育部施政方針第十項(教育部,2007)。2005年教育部施政方針再次針對身心障礙學生與弱勢族群,並列於施政方針第十項(教育部,2007)。2006年加強對於弱勢族群之關注,分別與第六項提到「教育優先區」,以及第十一項再次將對身心障礙學生之扶助列為該年度施政方針之一(教育部,2007)。2007年對於弱勢族群之關注更佳表現於其所佔該年施政方針之比例,第五項提到「教育優先區」、對弱勢兒童之扶助以及教育機會均等之概念,第六項則提到須提供經濟弱勢之幼兒充分的幼教受教機會,第十一項再次以身心障礙者為對象,提升特教師資(教育部,2007)。最後,2008年教育部之施政方針,第十二項中提及維護弱勢學生受教權益並強化特殊教育(教育部,2007)。由上述筆者所列,可了解教育部每年皆以不同的形式、採不同的重點將弱勢教育之扶助列為年度施政方針當中,弱勢教育之扶助每年亦在施政方針中佔有一定的比重。另外,在這幾年中,教育部亦有針對城鄉差距平衡之施政方針,筆者之所以未加詳述,乃因筆者以為城鄉差距涉及政府的地區性發展重點不同,補助資源亦有所差異,較屬於後天之因素,非屬於弱勢族群之先天部分,故特此說明。

  

三、經濟弱勢之相關政策探討與評析

    以下,筆者將分從法規、資源分配…等層面論述,我國有關經濟弱勢之教育政策:

(一)政策法令不周延、全面

    政府在法規及政策部份對於弱勢族群的照顧及著墨甚多,這是值得稱頌的,然而,若仔細探討,將可發現,在這些弱勢扶助中,對於經濟弱勢之學生的扶助比重卻是最低的。首先,教育法規部份,原住民教育以及身心障礙者之教育皆有其獨立之系統法典(例:原住民教育法、特殊教育法)專門論述對於原住民以及身心障礙族群於教育上之權力與保障,唯獨經濟弱勢之學生並沒有任何類似上述兩族群,擁有獨立之體統法典。

    在政策部份,就教改而言,原住民和身心障礙者亦皆有專門章節探討論述其教育權益與保障,甚至在議題索引中,原住民和身心障礙者獨立成「章」,而經濟弱勢只列於國民教育一章中的第四「節」當中的一小部份,其受重視程度,不言可喻。以教育部歷年施政方針而論,亦產生相同情形,每年皆提到對於弱勢族群之照顧與扶住,然而,弱勢族群所含甚廣,並不僅止於經濟弱勢,在歷年有關弱勢之施政方針當中,「身心障礙」於2001年至2008年每年皆為施政方針中,而原住民教育部分,更列於2003年、2004年、2006年予2007年中,其中「弱勢文化」與「教育優先區」兩字辭,即指原住民教育。反觀,經濟弱勢相關之論述,除了每年皆會籠統的提及「弱勢族群」外,就只有2007年有提到提供「經濟弱勢」幼兒之幼兒教育扶助。

    經濟弱勢究竟所佔比重為何?透過上述分析一目了然,首先,在政策中之「重要性」,從筆者分析歷年施政方針的內容比重,可以了解,經濟弱勢相關教育政策之重要性不僅不如原住民教育以及身心障礙者教育,更是遠遠的落後二者。另外在教育扶助之「完整性」,誠如筆者前述,原住民以及身心障礙者都有獨立之系統法典,詳列各種規範、協助、措施以及辦法,提供兩族群更為完整的教育照顧。惟獨有關經濟弱勢族群之教育照顧,斷簡殘篇的散落於各不同法令當中,沒有一系統完整之規定,更遑論其規定是否全面。由此可知,雖然經濟弱勢族群為弱勢中之一環,然由其在法規、政策上的比重看來,經濟若事實為「弱勢中之弱勢」、「弱勢中之孤兒」。

 

(二)資源分配不均、無效率

    資源分配方面,弱勢經濟照理而言,應該是最需要資源的一環,且資源的提供,無疑能給予最直接之幫助。現今我國的教育資源分配,高等教育使用資源已高,且資源分配應指向國民教育(鄭光甫、童甲春,1996)。而從民國八十三年起,國教及幼教經費所佔比例即呈現負成長,從原本約佔教育部主管預算約28%,至民國九十三年已落至約6%(監察院,2004)。然而,經濟弱勢之學生往往最是需要在基礎教育階段給予支援與輔助,使其在早期教育階段奠定良好基礎,方能為後期更高深之教育做準備,也才能在未來有翻身、脫離貧窮之可能。然而國教經費比率之低,更直接衝擊經濟弱勢之學生,無法有更好更佳之資源。更加吊詭的是,高教經費這幾年所佔比例雖略有下降,亦有35%之水準(監察院,2004),而鄭光甫、童甲春(1996)更指出,大專以上之學生有將近71%分布於中高所得家庭。此兩項數據顯示,35%之高比例高教教育經費卻是讓71%之中高所得家庭子女受益,而經濟弱勢之族群,卻只能在國民教育階段獲得還不到10%的教育經費。更遑論國民教育之受教人口眾多而高等教育之受教人口少,兩者間的人口比例差異了。最需要資源的經濟弱勢族群獲得的反而是最少,而中高所得家庭反而獲得的更多,這樣教育資源分配上的不均,如何達到所謂的社會公平正義?

    此外,上述資源分配不均的情形,不僅對經濟弱勢族群之受教權產生負面效應,對於其心理上亦有不小危害。陳志彬(2006)則提到所謂的「相對剝奪感」與「雙重危害」,前者是指別人有我卻沒有之心理狀態,後者為自己能卻因為某些因素受限而形成不能的情形。於資源分配上,中高所得家庭得到的卻是比經濟弱勢家庭更多的教育資源。而原住民、身心障礙族群在法令上也得到更多的保護和保障,至於那些經費運用是否符合使用上的效率?政府在偏遠地區或弱勢地區所投入之經費,不論是硬體或軟體上均高於一般地區學校(陳淑麗、熊同鑫,2007)。但在使用上,陳美瑩(2006)卻指出各縣市對於教育優先區之申請經費學校未積極輔導,造成申請經費讓學校挪作他用,未針對所須之對象使用。資源原本就分配不均,若在無法有效使用,更會產生沒有受益者之相對剝奪感,更何況經濟弱勢者原本就是弱勢中較被忽視的一環。而經濟弱勢者或許可以享用到更多資源,卻因為資源上的分配不均及使用上的浪費,造成他們無法獲得更多的教育協助,此為雙重傷害之一。經濟弱勢者本有機會也有能力享受更好之教育,卻又因為資源使用分配之不公,被剝奪了,又再次造成雙重傷害。

    總而言之,資源分配公平與否最直接關係到受教者之受教權益,另一方面,資源分配不均更會衝擊到受教主體之心理狀態,造成心理傷害,更甚者,可能會對國家之政策失望且失去信心。

 

(三)相關法令規定過嚴、不人性

    經濟弱勢必需依據相關法令規定,並且符合其資格,方能根據規定獲得補助或是協助,因此相關法令規定之內容,將直接影響經濟弱勢者是否能夠獲得協助。首先,<強迫入學條例>(1944年公佈)第九條中有提到,家境清寒者得依社會福利法規以特別救助方式協助,並以相關單位針對其家庭警告,限期入學,否則處以罰緩,並得繼續處罰至入學為止(志光編委會,2003)。針對經濟弱勢者之強迫入學,是否該以罰緩為處罰手段?其經濟在先天上已不足,即使罰緩數目不高,但是對於經濟弱勢者,一元一角可能都是彌足重要,可採用其他相關懲罰方式,但是以罰金為手段,無疑對其經濟弱勢造成第二次的戕害。

   <兒童福利法>(1973年公佈)所提供家庭生活扶助或醫療補助之對象,其最低資格需符合父母失業、疾病或其他原因無力維持子女生活,方可提供(志光編委會,2003)。然而,何謂「維持子女生活」,一定要飢寒交迫、且近乎無法過活才提供協助嗎?到底要到怎樣的階段才能符合補助之資格,是否需要有更加明確之界定。另外,有的家庭可能僅能在最低限度維持子女之生活,但是無法負擔其教育、醫療等其他補助,這樣的對象是否也在補助之列?因此,法規訂立上可能需要更加明確,對於必須保障的對象更應該真正衡量其情形給予補助,而不是單就字面涵義劃分。

    另外<社會救助法>對於所補助之對象規定繁雜且嚴苛,雖然可以達到精確的控管補助,讓申請者為真正需要者,然而,過於繁雜、嚴苛之規定對於經濟弱勢背景之家庭無疑是重重障礙,產生有人只符合部分,卻因為其中一兩項未符合,被排除在外。在<社會救助法>之家庭人口計算上即產生許多問題,首先,該法所認定之家庭成員人口包含:配偶、直系血親、同一戶籍或共同生活之兄弟姐妹。換言之,此範圍之外之成員不屬於家庭成員,亦不在補助規定之內,例如:無工作收入、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。這樣的規定對於某些成員複雜的問題家庭是很大的阻礙,無形中亦阻礙政府介入輔導。連成員的規定就如此繁雜,更遑論對於動產、不動產以及工作能力之限定了。另外,經濟弱勢之家庭恐怕亦無足夠之法律素養去了解這些龐雜規定,並且依照這些規定辦理相關輔助。

    而各校提供之獎學金是否能夠發揮效用,筆者所見之獎學金規定,除了清寒或中低收入戶之證明,尚需要成績達某依標準方能申請。但是清寒證明申請容易,只要向里長申請即可。但是低收入戶之申請資格甚嚴,認定標準即為筆者上述之<社會救助法>中,但是很多未符合標準,真正是經濟弱勢的家庭卻因為如此而被排除在外,無法申請獎學金。至於只規定清寒證明之獎學金,卻又因為成績上的審核,而使經濟弱勢者被排除在外,試問,其先天上已存在經濟弱勢,又怎麼能夠在成績上有良好之表現?而這樣的獎學金,通常為家中經濟穩定,且成績高者所得。另外,筆者有朋友為中輟輔導役男,根據其中輟輔導之經驗描述,許多經濟弱勢者都無法得到相關機構之協助,因為審核資格過於嚴格,唯一的方式就是弱勢主體「犯罪」,如此是最快符合資格之方式,社會局也能盡快介入輔導,這又是何等諷刺之情形。

    因此,法令規定上的內容實須謹慎斟酌,規定必須更加周延且人性化,謹慎的法條內容不代表限制之嚴苛,否則,徒讓真正需要幫助的經濟弱勢主體望著法條的高門檻興嘆,卻遲遲得不到救助。

 

肆、弱勢教育政策之建議

    針對上述筆者對於經濟弱勢教育政策之評析以及缺失探討,筆者擬以政策、學校、教師此三個層面,提出相關建議及改進之道。

 

一、政策面之建議

(一)列於法規政策重點

    空有理想,而無法落實於實際作法永遠是行不通的。弱勢教育需要的是能夠在政策中佔有一席之地。因此,弱勢教育之改善與提升,仰賴於政策面上給予重視,做明白宣示,方能依據政策規劃更多相關措施與方案,對於經濟弱勢給予實質上之幫助。甚至可能需要比照原住民或者身心障礙者在法令上給予其獨立地位,甚至有其獨立系統的法典。

(二)執行資源成效評估

    針對各不同弱勢之輔助以及資源的使用狀況,必須執行其成效評估,了解資源的走向以及使用情形,以免資源用在不該用的地方,形成浪費,反而造成真正需要獲得資源的弱勢主體無法獲得該獲得的資源。

(三)放寬資格審核限制

    由前述對各法令的分析,我們可以發現,各法令對於經濟弱勢上之資格審核過於嚴苛且不人性化,使得經濟弱勢者在申請上有著許多的困難,反而被拒於窄門之外。因此,法令規定更該放寬規定,但並非隨便審核,而是能在適當之資格審核限制下,採用謹慎的態度審核。

 

二、學校面之建議

(一)針對經濟弱勢學生開設獎學金

    成績優良者,固然需要給予其獎勵。但是先天有限制且後天很努力者,我們更應該給予扶助。但是學校在資格審核的部份也應該人性化,讓真正經濟弱勢,且很努力的學生能夠有獲得獎勵之機會。

(二)針對經濟弱勢家長開辦親職講座

    開辦親職講座之目的有二,首先,可以藉由親職講座進行親職教育之教育,灌輸家長正確且積極的教育態度與觀念(陳邦弘、何素秋,2004)。二者,可以透過此一講座向家長說明並介紹相關之法令規定,協助家長了解各種協助管道,並輔導其使用這些協助管道。透過上述兩個層面,讓家長可以突破經濟弱勢之背景,同樣為子女之教育盡心力。

(三)提供經濟弱勢學生課輔及工讀機會

    另外,學校亦可開設部份工讀機會,讓學生進行簡單之勞務或者文書處理工作,以不影響學生正常課業為前提,讓學生可以一方面為學校服務,另外一方面酌量賺取工讀金,作為其學業上之使用。另外,學校亦可開設課後輔導,以較低之收費,或者學校部分之經費為補貼,提供經濟弱勢學生學業補強之機會。

(四)善用當地資源與相關團體合作

    近年來,由於政府財政困難,各學校之經營財政亦愈加吃緊,學校經費有限下,難免無法兼顧各學生。但學校切莫單打獨鬥,可結合社區資源,或是社會團體,藉助其資源和人力,不分彼此,共同為若是學生之學業及生活進行改善。

 

三、教師面之建議

(一)積極了解學生背景

    有許多經濟弱勢的學生其實有各種被救助之機會,但重點取決於教師對於班上的學生積極且深入的了解。教師可以主動建立起學生基本資料,並且適時關心、追蹤其情況(郭春悅,2006)。瞭解其狀況後方能對症下藥,否則在對學生背景一無所知的情形下,學生本身亦懵懵懂懂,就成為教育救助、扶助上之死角,成為被忽略之一環。

(二)擅用學生同儕力量

    同儕力量是社會支持的主要來源(陳志彬,2006)。同儕關係之良好與否往往事關學生的學校生活適應,進而間接影響課業學習。因此,教師如何教授學生正確的同儕觀念,並且透過同儕力量讓弱勢學生感受被重視,進而自我肯定,在課業學習產生正面效應,是很重要的。

(三)提供多樣化的學習模式

    學習,不一定要鉅資耗費,重點在於教師如何安排學習。郭春悅(2006)即提到,教師可以透過提供多樣學習,縮短不同社經地位間之差距。教師固然無法改變學童之經濟背景,但是教師可以主動在教室中建構圖書角或是遊戲角,在家庭以外提供學童良好的文化刺激機會(郭春悅,2006)。另外,教師亦可收集學校汰舊但可堪使用之設備或者學習材料,主動提供給有需要之學生,減低其學習上之負擔。然提供之辦法必須與學校以及學生商議,以免引起不必要之爭議。

 

伍、結語

    承上述,對於經濟弱勢之教育扶助,不必然要透過政策。然而政策之所以重要,正因為透過政策的宣示、推動可以起領頭之效果,喚醒人們對於經濟弱勢教育之注意與關心,更提供相關方案規劃、措施落實之明確方向依據。惟政策在規劃時,如何讓真正需要的弱勢主體不會被排除在外?法令資格限定時,如何確實讓需要協助的弱勢主體都能依法獲得協助?這是政策規劃之智慧,而政策規劃時更要注意其資源分配平均與否,以及效用如何。讓政策過程是極為嚴謹卻負有社會正義關懷之人性化。最後,政策訂立固然最能收立竿見影之效,然而,政策以外,學校之行政人員、學校教師並非因政策而跛腳,反因主動於自己的職權內透過學校規定擘畫、擅用教學方式、適時關心輔導,給予經濟弱勢之學生於政策甘霖還來不及之前,最溫暖的及時雨。

 

陸、參考書目

王育敏(2004)。當前兒童問題與福利需求探討。現代教育論壇,第11期,190195頁。

瓦歷斯˙尤幹(1997)。弱勢兒童的教育文化的對話與相互學習。現代教育論壇,第3期,180184頁。

行政院教育改革審議委員會(1996)。第一期諮議報告書。台北:作者。

行政院教育改革審議委員會(1996)。第三期諮議報告書。台北:作者。

行政院教育改革審議委員會(1996)。第四期諮議報告書。台北:作者。

行政院教育改革審議委員會(1996)。第一次研討會會議記錄。台北:作者。

行政院教育改革審議委員會(1996)。目錄索引。台北:作者。

呂美枝(2006)。提升弱勢族群教育機會找尋當前教育策略與多元文化教育理想的平衡。現代教育論壇,第15期,397-406頁。

志光編委會(2003)。教育法規。台北:作者。

李玲惠(2004)。教育界如何幫助社會經濟弱勢的學生。現代教育論壇,第11期,208213頁。

李化愚(1997)。面對貧窮孩子。現代教育論壇。第3期,185 -188 頁。

郭春悅(2006)。家庭社經地位、同儕關係與學業成就之相關研究。國立屏東教育大學社會發展學系碩士班碩士論文,未出版,屏東。

陳志彬(2006)。都會地區弱勢教育問題社會學觀點。現代教育論壇,第15期,485490頁。

陳美瑩(2006)。台灣、中國、加拿大弱勢學童教育政策比較。現代教育論壇,第15期,407414頁。

陳麗珠(2007)。十二年國教學生經費負擔之探討。教育研究月刊,第158期,3038頁。

陳邦弘、何素秋(2004)。教育界如何幫助貧窮學生以家扶基金會的經驗為例。 現代教育論壇,第11期,196-207頁。

陳淑麗、熊同鑫(2007)。台東地區弱勢國中學生課輔現況與困境之探究。教育資料與研究雙月刊,第76期,105130頁。

教育部(2007)。教育部年度施政方針。2007.12.04取自http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/E0001/EDUION001/menu03/sub02/03020201.htm

張芳全(2001)。教育政策導論(初版)。台北:五南圖書出版公司,37 頁。

黃三吉(2004)。學校如何幫助窮困學生。現代教育論壇,第11期,223227頁。

黃毅志(1999)。社會階層、社會網絡與主體意識:台灣地區不公平的社會階層體系之延續。台北:巨流圖書公司。

曾燦金(2006)。教育決策規準初探:以臺北市都會區弱勢學生教育決策之規準為例。現代教育論壇,第15期,454464頁。

曾世杰、陳淑麗、陳坤昇(2006)。弱勢族群學童多元能力與學科能力之發展(二)補救教學。現代教育論壇,第14期,224237頁。

鄭光甫、童甲春(1996)。教育資源分配現況檢討及改革方向。台北:行政院教育改革審議委員會。

監察院教育及文化委員會(2004)。教育改革之成效與檢討。台北:監察院。

監察院教育及文化委員會(2004)。教育部所屬預算分配結構之檢討。台北:監察院。