淺談我國高等教育中的新自由主義要素與其矛盾
林明昱嘉義大學教育行政與政策發展研究所研究生
新自由主義隱晦地暗藏於我國高等教育的政策中，一開始以私有化作為其萌芽的養分，在我國政府力量的主導下，配合經濟建設茁壯，但其擴張一度卻因教育品質的參差問題而暫緩。爾後，政府對私人興學的態度由獎助轉為兼顧補助，私人興學之風再度活躍。總體來說，我國高等教育市場在政府主導的擴張政策下意外成形後，處於兩種相互矛盾的政策意識中，其一為我國高等教育擴張的敲門磚—私人興學政策由政府「獎助」發展至政府兼顧「補助」措施支持之；其二為政府透過競爭性經費的設置，於自由競爭的規則下，激起各高等教育機構之間的良性競爭。
一、由政府「獎助」發展至「補助」的私人興學政策，為我國高等教育擴張的敲門磚
我國高等教育於光復後，歷經了十餘年的停滯時期，於1985年有了突破性的發展—政府決定重新開放新設私立學校，此突破性的政策於李煥教育部長任內(1984年6月-1987年7月)執行，為未來我國高等教育擴張的現象置入敲門磚。政府不但重新對私人興學投以關注，於1990年教育部更推動「獎助私立大學四年中程方案」，在獎助之名下，進一步考量私立學校學生基本教育成本，透過補助彌補基本教育成本中學費收入不足的部分(鄧心怡，2007)，自此政府對私人興學的態度，由消極獎助轉變為積極補助。
然而政府明確表明負有補助私人興學責任是在1997年私立學校法修正後的第48條：「各級政府編列年度教育經費預算時，應參酌學校健全發展之需要，對私立學校予以補助；其辦學成績優異或績效卓著者，並予以獎助。各級政府補助私立學校的金額與範圍，應審酌其學校與董事會之健全、辦學之認真等實際情形定之，而獎助係以辦學績效為條件獎勵性質的給予。」與同年公布的教育基本法第7條第1項：「人民有依教育目的興學之自由；政府對於私人及民間團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監督。其著有貢獻者，應予獎勵。政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之。」(鄧心怡，2007)。
此時期我國高等教育領域中的私人興學措施，雖然是為了符應社會發展的需求並紓解政府經費不足的困窘，但也確切地符合新自由主義為減少政府在公共領域上的支出，而推動對私人興學的主張。不過，我國高等教育發展至此，雖有私有化的出現，卻僅止於為社會奉獻教育的公共性功能，並仍然受到國家法規的緊密束縛，尚未出現私有化所帶來的市場競爭現象。
另一個促成政府對私人興學態度轉變的原因是社會需求。其實我國社會風氣漸開，國內外的資訊交流也逐漸頻繁，加之國民生活所得增加、生活水準提高，對進一步接受高等教育的渴求也日趨增漲。於是，1994年由民間團體發起的「四一○教育改造全民大結合」運動，拆解了政府鞏固多年的堤防，使我國高等教育擴張的進度幾近潰堤。
二、政策主導的高等教育擴張與教育商品化，意外形成我國高等教育市場化
(一) 政策主導的高等教育擴張
自表1可看出我國高等教育機構的擴張情形。在1986年時，我國高等教育機構仍以專科學校居多，其中大多是國家為配合經濟建設，並紓解教育經費不足而鼓勵設置的私立專科學校，共計有56所，將近是公立專科學校的3倍之多；相較之下，大學與學院仍是少數。爾後在「四一○教育改造全民大結合」所提出的「廣設高中、大學」、要求「教育鬆綁」的呼聲與行政院教育改革委員會回應民間要求的積極配合下，政府不但逐年增加大學生及研究生的人數，更進行多項教育體制上的改變，諸如：師範教育改制，五年制的師範專科學校改制為師範學院，使國小師資素質達到大學畢業程度(張芳全，2002)；1996年開始，吳京部長對「第二教育國道」的大力推展，建立一貫技職教育體系，輔導績優專校改制技術學院、辦理技術學院申請改名科技大學等措施(張媛甯，2005)；於毛高文部長任內(1987年7月~1993年2 月)，頒布的「空中大學設置條例施行細則」，確立空中大學的運作方式。從表1亦可明顯地看出，從1990年代開始，專科學校數量逐漸減少，而一般大學與學院數量激增，尤其是私立大學院校數量最多，而發展至2000年代，專科學校的數量卻佔不到總高等教育數量的10％(圖1)。
表1
大專校院校數統計
|
年 |
公立 |
私立 |
總計 |
大學 |
學院 |
專科 |
|||
|
公立 |
私立 |
公立 |
私立 |
公立 |
私立 |
||||
|
1986 |
36 |
69 |
105 |
9 |
7 |
6 |
6 |
21 |
56 |
|
1990 |
41 |
82 |
123 |
13 |
8 |
15 |
14 |
13 |
60 |
|
1993 |
42 |
83 |
125 |
13 |
8 |
15 |
15 |
14 |
60 |
|
1994 |
45 |
85 |
130 |
15 |
8 |
17 |
18 |
13 |
59 |
|
1995 |
50 |
84 |
134 |
16 |
8 |
18 |
18 |
16 |
58 |
|
1996 |
51 |
86 |
137 |
16 |
8 |
21 |
22 |
14 |
56 |
|
1997 |
51 |
88 |
139 |
20 |
18 |
21 |
19 |
10 |
51 |
|
1998 |
49 |
88 |
137 |
21 |
18 |
22 |
23 |
6 |
47 |
|
1999 |
50 |
91 |
141 |
21 |
23 |
25 |
36 |
4 |
32 |
|
2000 |
53 |
97 |
150 |
25 |
28 |
24 |
50 |
4 |
19 |
|
2001 |
53 |
101 |
154 |
27 |
30 |
23 |
55 |
3 |
16 |
|
2002 |
53 |
101 |
154 |
27 |
34 |
23 |
55 |
3 |
12 |
|
2003 |
54 |
104 |
158 |
30 |
37 |
21 |
54 |
3 |
13 |
|
2004 |
54 |
105 |
159 |
34 |
41 |
17 |
53 |
3 |
11 |
|
2005 |
54 |
108 |
162 |
41 |
48 |
10 |
46 |
3 |
14 |
|
2006 |
55 |
108 |
163 |
41 |
53 |
11 |
42 |
3 |
13 |
|
2007 |
55 |
109 |
164 |
42 |
58 |
10 |
39 |
3 |
12 |
|
2008 |
53 |
109 |
162 |
42 |
60 |
8 |
37 |
3 |
12 |
資料來源：教育部(
圖1 專科學校數佔高等教育總數量之比例
資料來源：整理自教育部(2008b)。大專院校校數及學生數。線上檢索日期：
(二)政府略為鬆綁高等教育學費管制與顧客導向的教育商品化
相較於早期政府對高等教育於經濟發展與政治運作上的工具性角色與嚴密管控的管理模式，於高等教育擴張的期間，政府在某個程度上略有放寬的傾向：
1.政府略為放鬆對高等教育學費的管制
我國高等教育機構的學費向來是由教育部統一規定，在1979年之前，學費依照軍公教人員待遇的調幅，雜費則依當年度四月分物價指數的變動，訂定學雜費徵收標準報行政院核定後實施。其後收費項目略有更動，但仍受到教育部管制。到了1990年，教育部首次改變以往定額收費的方式，訂定「私立大學彈性收費制度」，先計算私立大學單位學生應有之基本運作教育經費，再扣除單位學生政府補助之經費後，設定私立大學收費之上限，以期私立大學能與公立大學有較公平的競爭基礎(鄧心怡，2007)，但此變革僅維持約4年，即因部分私校抗議師生比不公而終止並恢復以往的收費方式。
1993年，我國研究所教育開始依照大學日間部學生的收費標準收學費，而且容許各校自定收費標準。1995年，教育部開始縮小公私立大學收費的差距，提高每年公立大學學費的調幅，維持約10％的調幅。1999年，行政院通過「學雜費彈性方案」，依此方案，教育部原則上不再統一規定大學學雜費收費標準，而是由各校以實際經常性運作的教育成本做為學雜費徵收的指標(王明源，2003)。由表2可清楚看出我國公私立大學學雜費收費政策的演變。
表2
我國公私立大學學雜費收費政策演變
|
學年度 |
學雜費政策 |
後續發展 |
|
1979年 |
教育部統一訂定學雜費徵收標準報行政院核定後實施 |
其後僅收費項目略有更動，仍受管制 |
|
1992年 |
首次改變以往定額收費的方式，訂定「私立大學彈性收費制度」 |
變革僅維持約4年，後統一的收費方式 |
|
1993年 |
研究所教育依照大學日間部學生的收費標準收學費 |
1997年，所有大學研究生學費皆由各校自訂 |
|
1996 年 |
維持公立大學學費 10％的調幅，縮小公私立大學學雜費差距 |
有效縮小公私立大學學雜費差距，小於3倍 |
|
2000年 |
行政院通過「學雜費彈性方案」，教育部不再統一規定大學學雜費收費標準 |
各校須提撥學雜費之3~5％為學生獎助學金 |
資料來源：整理自王明源(2003)。我國大學校院學雜費政策之探析。教育資料與研究，54，62-74。
林全等學者(1995)表示按照各校提供的教育資源差距，收取不同的學費的彈性學雜費方案，更能反應出各校的教育成本與教育品質的差異，並且在各校必須在招生時對外公布其收費標準與依據的規定下，將促使學校財務公開透明化。長遠看來，彈性學費方案可逐漸放鬆，在各校招生時必須公布就學期間之收費標準與所提供之教育內容的前提下，最後達到完全自由化，而政府只需扮演校方與學生之間發生糾紛時的仲裁者與提供適當就學輔助措施的協助者即可。行文至此，可稍微看出我國高等教育的學費政策雖然仍受到國家法規的限制，但相較於過去的統一管制，實然已有「解除管制」(de-regulation)並朝向市場化發展的跡象，而此兩者正是前文所提及之新自由主義的政策取向。
另一個與學費政策息息相關的施政措施是校務基金制度的推行，此制度的推行間接使得學雜費成為學校重要的資金來源。自2000年試辦校務基金制度之後，公立大學的教育經費來源由過去的公務預算轉變為政府部分補助為主，學費及自籌經費比重逐年增加。在政府資源緊縮的困境與大學自主的趨勢下，校務基金制度的推行普遍被期待能落實公立大學財務自主、改善政府有限資源的分配問題(丁文玲，2002 )。
其時，「國立大學校院校務基金設制條例草案」的提出有以下目的(邱垂泰，1998)：1.因應教育改革「開放、自主、多元、彈性」的訴求，增加學校經費使用彈性。2.樽節政府資源，促使各校注重學校總經營，發揮財務效能。3.修改國家對國立大學預算制度，由全額負擔制改為部分補助制，並推動大學募款，要求國立大學自創收入。而教育部對校務基金的施行亦有諸多期許如下：1.調整教育部與國立大專院校之關係，由「全額負擔」調整為「部分補助」，解決政府財政困難、高等教育資源受到義務教育與福利政策的排擠問題。2.學校具有較大的預算之編制與執行權力，有利各校彈性規劃與籌配，發展各校特色。3.迫使學校為籌措財源，向社會拓展服務範圍。4.消弭以往各校只求消化公務預算的弊習，使其更具有整體投資計畫與理財觀念，提高經費使用率。
由校務基金推行的目的可看出政府希望公立大學能脫離過度依賴國家經費的舊習，在校務基金制度下發展出財務獨立自主的能力與各校獨具的風格特色。至今，各公立大學已全面實施校務基金制度，可視為大學自治的理想往前邁了一大步，但是我國社會向來視高等教育為選擇性教育，為私人投資的一部分，所以捐款於教育機構的風氣並不盛行。在必須自籌一定比率財源的壓力下，學生所繳交的學雜費遂成為各校重要的財務來源之一。端看近年來社會各界對我國是否屬於高學費國家的多方爭議便可看出，一旦政府不再堅持低學費政策，放寬學費調整幅度，各校在為反應教育成本與投資報酬率的回饋心態下，逐步調漲學雜費是未來必定的趨勢。既然政府已釋出計算學費的權力，由教育提供者(學校)與教育消費者(學生)議價而得收取學費的額度，某程度上便已具備高等教育市場的要素，在教育財務與教育內容公開透明化的同時，各校欲維持一定的學費收入，必定得重視教育產品是否符合消費者(學生)的需求與偏好，發展各校特具的風格特色，以期有市場區隔性，保障註冊學生人數。
表3公立高等教育機構經費相關法規演變
|
年 |
政策措施 |
主要內容 |
|
1990初期 |
落實憲法第164條 |
保障教育經費 |
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1994 |
「國立大專院校預算及財務運作制度改進方案」 |
將教育部對國立大學經費預算，由「全額負擔」關係調整為「部分補助」關係 |
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1995 |
「國立大學校院校務基金收支保管及運用辦法」 |
試辦國立大學「校務基金制度」 |
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「國立大學校院校務基金設置條例草案」 |
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1997 |
憲法164條凍結，教育經費緊縮 |
取消教科文預算必須要佔國家總預算的15％上限 |
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1999 |
「國立大學校院校務基金設置條例」 |
經由立法，所採行之財務運作新制度。 |
資料來源：整理自丁文玲(2002)。國立大學校務基金之績效評估。教育研究資訊，10(3)，101-124。
2.教育商品化與教育行銷活動
政府對高等教育領域經費撥給方式的改變與逐年放鬆的學雜費管制，引起社會各界許多質疑的聲音，例如2006年由勞工與學生共同發起的反教育商品化遊行，主要訴求之一即為「停止學費調漲政策、反對大學營利化」，雖然遊行過程並不平順，甚至爆發警民衝突，但卻可明白的覺知遊行者對近年來高等教育的學費政策與營運方式感到不滿 (自由時報，
然而，在新自由主義所主張的「使用者付費」之思維下，高等教育領域的相關花費已從政府或納稅人身上轉移到父母與學生身上，高等教育消費者所必須要負擔的學費是用來購買教育商品的價格，也就是讓高等教育的真正受益者付出相同的代價購買教育商品，但我國社會大眾向來習於倚傍政府的低學費政策，於教育市場的觀念尚未於社會大眾間普及之際，乍然引進使用者必須要付費的原則，則大眾對教育市場化相關措施的抗爭運動之發生已是必然而已。
其實，視「教育」為一種可供買賣之商品的現象其來有自。在我國高等教育急速擴張與我國加入WTO之後，學校之間的競爭就越來越激烈了，而各校為了爭取有限的學生(教育產品的消費者)不得不以販賣商品的手法行銷教育產品，以求以學校生存與發展。但吳清山、林天佑(2004)認為有必要將教育行銷與企業界的行銷作清楚的區分，學校行銷的主要目的在於促進家長及社會大眾對教育機構的認同；而以營利為組織目標的企業界，首重在於如何促成銷售及獲取利潤。因此教育機構的若是照企業界的行銷手法依樣畫葫蘆，而無考慮到教育目標與學校特性的話，將因過度商品化而偏離教育的本質。
目前我國高等教育領域內普遍存在將原屬於公領域中的物品與服務私有化或以商品形式呈現的情形。根據王奕婷(2004)對我國高等教育行銷之研究發現，我國高等教育機構多元化的招生行銷方式可畫分為以下四類(表4)：(1)廣告：包括在報紙、電視、直接信函、廣播、雜誌、戶外廣告、海報、網路等媒介上刊登學校的關建性資訊，如辦學特色、師資、課程與學生傑出成就表現等，擴大學校的知名度。(2)人員推銷：包括派遣校方具有行銷經驗的教師或行政人員親自到各中等學校宣傳，或者利用電話向未來可能的消費者(學生)介紹學校特色或未來出路等校方的優勢。(3)促銷活動：包括展示或說明會、猜獎活動、紀念品的贈送、優待或折價得放送等，通常以學校說明會或大學博覽會的方式呈現，並搭配各種具吸引力的促銷方案，如優秀學生獎學金制度、實施學雜費減免就業保證、五年直升碩士等。(4)公共關係：包括以新聞事件增加學校的曝光率、演講活動的參與和社區活動的舉辦。
表4我國高等教育行銷方式
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行銷方式 |
行銷媒介 |
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廣告 |
利用報紙、電視廣告、學校網站、校刊建立學校的知名度及傳播學校關鍵性的資訊 |
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人員推銷 |
派校方人員到各中等學校宣傳，或利用電話做學校介紹 |
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促銷活動 |
利用活動展示學校的教學成果、分發贈品、頒發獎學金、實施學雜費減免就業保證、5年直升碩士等方案 |
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公共關係 |
利用新聞事件提高知名度或參與公開演講，替學校做宣傳、利用社區活動結識社區有力人士以獲得資源。 |
資料來源：整理自王奕婷(2004)。我國高等教育行銷之研究。國立台灣師範大學教育研究所碩士論文(已出版)。
高等教育的行銷活動目的之一是為了吸引更多的學生前來就讀，增加學校於教育市場的生存與競爭機會。除了引進企業界的行銷方法，高等教育領域中的課程設計也趨向以顧客需求或市場趨勢為考量，逐漸轉型或發展出具有特色的教育內容與型態。為了在激烈的競爭中吸引消費者的注意，各個學校將極力發展辦學特色、開發最具經濟效益的課程、推出符合消費者意向的教育商品。諸如隨著近年來突然成為熱門行業的殯葬業，而開設的生死學研究所與殯葬禮儀服務教學資源中心，其成立的部分原因亦包含消費者(學生)對畢業後此行業高薪的期待(http://ch.nhu.edu.tw/front/bin/cglist.phtml?Category=16)。
三、新自由主義的「鬆」與政府控制下的「綁」
綜觀之，我國政府在面對大眾型高等教育所造成的沉重財政壓力時，採取看似兩相矛盾的政策方向欲解決高等教育領域經費與品質的兩難困境，其一是解除管制、私有化、市場化，其二是藉由績效責任與經費競爭，對高等教育進行實質的干預。關於我國解除管制、私有化、市場化方面，表現於私人興學、鬆綁學費政策與教育商品化，已於前文述及，故不再重申。以下將重點集中在討論政府「藉由績效責任與經費競爭，對高等教育進行實質的干預」的面向。
我國政府在給予高等教育機構更多自主性的同時(如鬆綁對高等教育學費的管制、給予高等教育機構高度的財務管理自由、增加各大學經營者的決策權等)，仍握有關鍵性的籌碼—經費分配，所以在將財務、人事與課程方面的決策權下放後，政府仍可透過對高等教育機構的評鑑，影響經費補助經費的分配與競爭，干預高等教育發展的主要動向。所以高等教育機構雖然能逐漸自主地操作學校財務並向外投資與尋覓可用之社會資源，但是卻從未能脫離政府的控制。
雖然我國政府不斷的以政策配合大學自主的訴求，諸如1995年大學法的修法，教育部下放「聘用教師、升等或解職的人事自主權」；1996年「教育改革總諮議報告書」將「公立大學設董事會」設定為近程的施政目標、完成公立大學法人化為長程目標；1998 年，以「教授治校」的修法主張再次修訂大學法；2000年，教育部重新籌組「大學法草案工作小組」，研擬國立大學法人化的相關條文等，一再的放鬆對國內高等教育機構的諸多限制。但是在緩慢鬆綁的同時，國內的高等教育機構仍受到繁瑣的限制，除了各式各樣的法規規定之外，政府更以經費的分配與競爭作為牽制國內高等教育的手段。
依據校務基金制度的規範，雖然公立大學必須要自籌部份財源，但過半的經費還是來自於政府；同時，私立大學的經費來源重心雖仍放在學生的學雜費收入上，但對政府經費補助的依賴也逐年提高。而政府以經費作為牽制高等教育機構發展方向的風箏線之意圖十分明顯，大學法第五條：「大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政及學生參與等事項進行自我評鑑。教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業機構，定期辦理評鑑，…，做為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考，…，以評鑑結果作為政府調整經費與學校系所規模的參考」。依此法條作為高等教育評鑑制度的法律基礎，並於2005年成立財團法人高等教育評鑑中心基金會，2006年執行我國第一次的系所評鑑。
(一)透過評鑑強調績效責任，操作高等教育市場
我國政府透過評鑑手段控制高等教育領域發展的歷史由來已久(表5)，最早的大學評鑑於1975年教育部辦理的大學學門評鑑發端(吳清山、王令宜，2007)，十餘年之後，學校的校務評鑑才從私立大學開始實施，並「私立大學中程校務發展計畫獎助」，首度依評鑑結果分配政府補助經費；1997年試辦大學校務綜合評鑑；2004年，教育部委託台灣評鑑協會辦理全面性的大學校務評鑑(陳曼玲，2006)，將評鑑範圍擴及我國所有公私立大學校院；2005年，在「大學師資培育中心教育學程評鑑」中首次有學校因辦學品質太差而被強制退場；2006年，教育部委託財團法人高等教育評鑑中心基金會結合退場機制，開始為期五年的大學系所評鑑計畫。
技職校院的評鑑工作，亦開始於1975年；1997年，於「科技大學及技術學院評鑑」有部分學校因評鑑成績不佳而受到減少招生與調降學雜費的處分；2001年開始以「校」為單位，辦理各科系評鑑；2004年公開2002年技術學院評鑑的等第，為我國首次對外公開詳細評鑑等第之首例，造成我國技職校院排名大異動；2004年，教育部通過「專科評鑑辦法」，以法令強制評鑑結果為四等的技職校院停辦退場並落實於2005年的「科技大學院校評鑑」；2006年到2010年，納入財團法人高等教育評鑑中心基金會的「五年計畫」，進行評鑑。
表5大學評鑑演進史
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年 |
1975 |
1990 |
1997 |
2001 |
2002 |
2004 |
2005 |
2006~2010 |
|
一般大學校院 |
大學學門評鑑 |
私校中程校務發展計畫 |
試辦大學校務綜合評鑑 |
|
|
首次大規模辦理大學校務評鑑 |
師資培育中心評鑑＊ |
五年計畫＊※◎ |
|
技職校院 |
技專校院專業評鑑 |
|
科技大學及技術學院評鑑※ |
以「校」辦理各科系評鑑 |
技術學院評鑑公開科系等第 |
專科評鑑辦法＊ |
科技大學院校評鑑＊ |
五年計畫＊※◎ |
資料來源：修改自陳曼玲(2006)、自由時報(
註：
1.＊：表示此評鑑結合退場機制
2.※：表示減少招生及調降學雜費；
3.◎：表示評鑑不佳的教育機構將被政府扣補助款
我國政府強力透過立法介入高等教育的市場運作，從1994年起，政府即不斷修正相關法律條文，增加其對高等教育評鑑的掌控權力(表6)。目前採取「認可制」的大學系所評鑑即為一例。大學系所評鑑讓通過評鑑的系所或被列為「待觀察」與「不通過」且爾後經過再評鑑與改善的系所，達到一定的教育水準以避免系所被市場淘汰(吳清山、王令宜，2008)。以人為設置的淘汰機制篩選出辦學績效不彰的學校，在高等教育市場自然淘汰這些學校之前，先強制其關閉、整併或關閉。教育部高教司認為落實大學退場機制是必要的，並以「修法鼓勵學校主動退場」、「加強評鑑以淘汰素質不佳學校」與「專案補助緊縮」為未來強化高等教育品質的三大方向(自由時報，2007b年
表6教育部辦理評鑑之相關法源
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時間 |
法律 |
法條要求 |
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1994 |
大學法修正第4條 |
確立教育部辦理大學評鑑法律依據 |
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2004 |
專科評鑑辦法 |
評鑑為四等的科技校院必須停辦退場 |
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2005 |
大學法修正第5條 |
大學須辦理自我評鑑及接受定期評鑑 |
|
評鑑結果應公告，並作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考 |
||
|
2006 |
大學法施行 細則修正草案 |
首度新增調降學雜費機制，如果評鑑不佳或違反學雜費相關規定、師生比超過一定 比例、投入資源不足等，將調降學費 |
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2007 |
大學評鑑辦法 |
將評鑑分類：校務評鑑、院系所評鑑、學程評鑑、學門評鑑及專案評鑑 |
資料來源：整理自國語日報(
自2001年台灣加入WTO之後，必須要對國際開放我國教育服務業，朝鬆綁及自由化發展，於我國高等教育市場於趨近飽和的狀態下，國外高等教育機構加入我國高等教育市場的競爭，將帶來巨大衝擊。因此，為了提高我國高等教育品質與競爭力，透過系統性的評鑑建立高等教育績效責任機制更顯出其重要性(吳清山、王令宜，2007)。
(二)以競爭性經費作為引導高等教育機構符應國家政策的獎勵
雖然我國政府並未表明對高等教育市場的態度，但卻在諸多政策措施中以人為的方式或操縱市場的淘汰機制，如目前結合退場機制的「五年計畫」；或為強化高等教育市場的競爭與機構的績效、引導高等教育機構往國家政策方向發展，特別以專案形式設置的競爭性經費，如發展國際一流大學計畫、頂尖研究中心與大學教學卓越計畫。
卓越計畫的設置符應了新自由主義對高等教育改革的主張：強調績效責任與競爭力的提升。2005年教育部同時推動兩類型的獎勵卓越計畫，分別為以「提升研究卓越」為方向的「研究型大學整合計畫」與「發展一流大學及頂尖研究中心計畫」；和以「提升教學卓越」的「獎勵大學教學卓越計畫」。
1. 研究型大學整合計畫
在教育部的積極推動下，目前國內已有7所研究型大學(表7)，而高教司也表示將維持研究型大學的數量而不再增加。唯此7所研究型大學並非年年穩佔經費補助的寶座，因為教育部為增強研究型大學的良性競爭，以2001年開始施行的「研究所重點發展計畫」評選出數所研究所重點大學，由此計畫評選出來的大學除了能夠得到教育部挹注研究經費、發展研究相關設施之外，更被賦予研究型大學「備取」的資格(中央日報，2002)。換言之，如果獲得備取資格的大學表現優異且超越現有的研究型大學，則將可取而代之，獲得更多的經費補助。
表7我國七所研究型大學
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分佈地區 |
組別 |
大學名稱 |
補助經費 |
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中北部 |
生物科學組 |
台灣大學 |
40％補助經費，約8億元 |
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生物科學組 數理科學組 |
台灣聯合大學系統(清華、交通、陽明、中央) |
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南部 |
生物科學組 數理科學組 |
成功大學、中山大學 |
15％補助經費，約3億元 |
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北部 |
數理科學組 人文社會組 |
台灣大學(校內整合計畫) |
30％補助經費，約6億元 |
資料來源：整理自中央日報(2002)。七研究型大學種子學府獲選。線上檢索日期：
2. 發展一流大學及頂尖研究中心計畫
我國高等教育卓越政策歷經多年的鋪陳，由1999年推動的「大學學術追求卓越發展計畫」，歷經2000年「提升大學基礎教育改進計畫」、2001年「國立大學研究所基礎教育重點改善計畫」、2002年「輔導國立新設或改制、轉型大學建全發展計畫」並推動「提昇大學競爭力重點發展計畫」後，終於在2004年投入5年500億元的經費，推動「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」，並在經費的大量追加下，希望達成在5年內打造國內至少1所大學進入世界前一百大的政策目標(王玉麟，2008)。
「發展一流大學及頂尖研究中心」計畫分為「發展國際一流大學計畫」與「頂尖研究中心(領域)計畫」兩個子計畫，前者以強化研究型大學整體的經營管理為作業方向，具體目標為「10年內至少1所大學躋身國際一流大學之列」；而後者戮力發展國家重點領域，具體目標為「5年內至少10個頂尖研究中心或領域居亞洲一流」(表8)。
表8「發展一流大學及頂尖研究中心」計畫內容概要
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發展國際一流大學計畫 |
頂尖研究中心(領域)計畫 |
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作法 |
政府以每年100億元競爭性經費，以各領域優異大學為基礎，建置學術競爭環境 |
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對象與策略 |
輔導具規模且發展潛力之研究型大學，提升資源運用效能，改進經營管理策略 |
鼓勵研究型大學依其優異領域，建立跨校(國)或與研究機構合作整合，發展國家重點領域，進行院系所調整與設立學程，建立重點領域。 |
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發展指標 |
教師素質、跨校整合、著名國際期刊論文發表及引用數、學術規模、國際化、生師比和校友成就表現等 |
教研人員素質與國內外研究機關之合作、提升教學績效與學術研究之創意機制與做法等 |
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具體目標 |
10年內至少1所大學躋身國際一流大學之列 |
5年內至少10個頂尖研究中心或領域居亞洲一流 |
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影響 |
1.提昇高等教育機構之學術競爭力：提升大學研發創新之品質，對國際學術界之影響力與能見度 2.培育優秀的人才：吸引國外優異教研人才、培育尖端產業人才 3.促進國內外學術機構之間的實質合作：跨國性學術機構的設立及實質交流合作之成形 4.建立客觀的獎助模式：以優異計畫申請競爭性經費建立客觀之獎助模式 |
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資料來源：修改自行政院經濟建設委員會(2004)。新十大建設。線上檢索日期：2008年4月10日。網址：http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0001540&ex=%20&ic=
計畫引發國內各大學對頂尖議題的熱烈討論，例如2003年政治大學召開「卓越與效能—21世紀兩岸高等教育發展前景國際學術研討會」、中正大學召開「全球化、教育競爭力與高等教育改革國際學術研討會」，淡江大學陸續於2004年、2005年、2008年召開「大學卓越政策之檢討與展望兩岸國際學術研討會」、「大學評鑑、進退場機制與提升國際競爭力國際學術研討會」與「高等教育國際化與卓越化國際學術研討會」，而東吳大學、成功大學、台灣科技大學、暨南國際大學也都舉辦相關的研討會探討學術研究之競爭力與卓越政策議題(王玉麟，2008)。從這類追求高等教育卓越與頂尖之研討會的舉行，不但可以看出國內學術界已然感受到面對全球化高等教育競爭市場的壓力，藉由這些研討會，也一併帶動了國內高等教育領域對辦學績效、高等教育評鑑機制與高等教育競爭力等面向的重視，加速新自由主義的要素，如自由競爭的市場觀念等對我國高等教育的影響。
3. 獎勵大學教學卓越計畫
於「獎勵大學教學卓越計畫」方面，因第1期計畫實施成效卓著，總體上，獲得補助的學校及總補助經費額度方面，私立大學的表現均優於公立大學，且獲得各界的肯定，這將有效改善社會大眾傳統上認為「公立大學必優於私立大學」的刻板印象，並修正公立大學過度依賴政府經費補助的心態。故特別納入2006年至2008年「新十大建設計畫」。獎勵大學教學卓越計畫的推展，成效顯著(教育部，
依據教育部(
(一)、引發大學重視教學品質，改變大學傳統教學風氣
1.各校紛紛成立協助提昇教師教學品質的專責單位
獲補助學校的卓越表現連帶引起研究型大學對於教學之關注，改善了國內高等教育向來偏重研究、輕忽教學的弊病。於2007年，共有60所一般大學校院成立協助教師提昇教學品質的專責單位，站全國一般大學校院的84.5％；而技職院校方面的比例更高達96.15％，在全國78所技職校院中只有2所學校尚未成立協助教師教學的專責單位。
2.將教師評鑑列入計畫考核指標，鼓勵各校積極落實大學法規定
教學卓越計畫將大學法第21條規定之「大學應建立教師評鑑制度」落實於計畫考核指標中，2008年一般大學中，已訂定教師評鑑辦法的學校佔一般大學總數的71.8％，並共計約有過半數的教師接受過評鑑；技職校院部分，已訂定教師評鑑辦法的學校佔技職校院總數的74.35％，並共計約有高達84.40％的教師接受評鑑。
表4-10教學核心指標概述
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教學核心指標 |
內容概要 |
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建立協助教師教學知能專責單位 |
成立協助教師提昇教學品質的專責單位 |
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落實教師評鑑辦法 |
教師評鑑辦法內含教學、研究及輔導等項目，有效提升教師投入教學的意願 |
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建立大一新生輔導機制 |
設立專責單位協助大一新生適應學校、盡早建立正確學習觀念、訂定學習計畫並及時了解學生學習情形，建立學習預警制度。 |
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發展學生核心能力指標 |
使學生具備核心能力以適應就業市場的需求 |
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建立畢業生資料庫 |
了解高等教育畢業生流向、就業情形及雇主滿意度，並輔導在學學生進行生涯規劃 |
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辦理全校性教學評量 |
訂定教學評量相關辦法，除導師課、論文課或人數較少之課程外，全面性實施教學評鑑 |
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課程大綱上網 |
以學生為學習主體，提供學生充分選課資訊 |
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課程發展委員會納入學生代表 |
課程委員會納入校外代表，提供學校更多元的課程改革建議，以避免閉門造車 |
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定期檢討評估課程 |
為使學生「學以致用」，課程結構及內容應配合社會發展趨勢定期調整改善。 |
資料來源：整理自教育部(
（三）以競爭性經費獎勵機制，刺激公私立大學良性競爭
教學卓越計畫提供的競爭性經費打破歷年來教育經費齊頭式分配的方法，有效激勵公、私立大學競相發展各校專長與特色，以獲取此項「獎勵性」經費的投入。
（四）透過教學資源共享平台整合高等教育資源
為減少我國高等教育機構因各校規模大小之差異、系所結構與地理環境所造成的教學資源不均問題，此計畫以成立區域教學資源中心及建置公共資源分享平台的方式，成立區域教學資源中心，發揮各校資源共享的功能。
（五）以鼓勵的方式引導各大學自我分類
我國高等教育機構向來重視研究，而較忽略教學與服務等社會功能，若是強制要求各高等教育機構遵循2002年行政院「高等教育宏觀規劃委員會」之建議，要求我國高等教育體系進行分類，以發揮不同的社會功能，必定會遭遇若干反對與阻礙力量。但在專案經費機制的獎勵下，各校逐漸自發性的發展出各自特色，成功的完成高等教育機構的區隔與定位分類。
四、結語
競爭性經費是一種推動政策的手段，在政府大幅減少對高等教育的投資之際，設置各項競爭性經費，以各校的辦學績效作為能否得到政府投資的憑藉。在競爭性經費的機制下，政府卸下對高等教育的投資責任並將之加諸於各高等教育機構，而政府便可不必再完全承擔高等教育辦學成效的優劣，因為各高等教育機構必須要努力提高自身的競爭力，於教育市場中與各校一同爭取有限的經費補助。這正符合新自由主義的運作思維，於市場機制中的個體(在此則為各高等教育機構)必須要努力提高自身的競爭力(追求卓越)，以期於激烈的競爭中勝出，得到表現卓越者應有的獎賞(卓越計畫的經費補助)，避免淪落到市場的邊緣。
新自由主義對高等教育最主要的衝擊在因政府財政緊縮、角色功能變化以及行政權力的轉移，造成大學與政府之間關係的改變，一方面要求大學教育品質的提升，同時緊咬大學經營的績效表現。我國政府與高等教育關係也逐年轉變，由過去以立法、補助主要經費…等直接控制大學管理的方式，轉變為隱藏於大學自主經營背後，透過評鑑教學、研究和管理的素質等面向，以要求「績效」的名義，遙控大學發展的角色(楊靜子，2004)。
在經濟衰退的影響下，政府面對來自逐年增加的高等教育經費與全球教育市場競爭的雙重壓力，卻又不甘於放棄對高等教育的掌控(陳俊言，2007)，於是為求解套，政府開始鼓勵私人興學、以有限的經費補助激起各高等教育機構的相互競爭，在高等教育機構一一落入市場的遊戲規則後，政府便能隱匿在規則之後，以各式的法令與決定權拘束高等教育機構的伸展並操控與監督其運作發展方向。
在使用者付費的論調下，接受高等教育屬於個人的私利行為，因為高等教育的直接受益者是畢業後可以在社會上賺取較多金錢的受教者，所以政府不再為受教者承擔應該支付的教育費用，而開始要求學校承擔經營的責任，而我國的高等教育政策亦以相似的步調進行，政府減少高等教育經費補助，增加高等教育機構自籌財源的比例，而在使用者付費的原則下，受教者所繳交的學雜費正是深受學校單位重視的聚寶盆。
我國政府急於解決高等教育過度擴張所快速衍生的各種問題，而在一連串革新政策的作為下，無意中一手創造了高等教育的準市場。政府推動校務基金制度與近年來極力倡導的公立大學法人化制度之際，已不再提供高等教育機構主要運作經費，不再讓高等教育機構如同幼子般依賴政府生存，而以法令催促高等教育一夕之間長大成人，於是高等教育機構必須開始多方面的尋找可用資源，為自身的運作與生存做打算。
高等教育機構開始脫離對政府機構的依賴，對自身營運負起大部分責任的現象，是我國高等教育私有化方式的呈現。私人興學於我國高等教育領域中，誠如黃政傑(2001)對私人興學所持的樂觀看法，已然打破了公立學校獨占教育市場的情勢，但是是否如其所言—能在良性的自由競爭中，使各高等教育機構實施教育的方式與類型將更彈性、變通，更符合消費者需求；進一步因為消費者選擇機會的增加，趨使辦學機構提高品質、節約辦學成本，以卓越的辦學績效吸引更多消費者選購其教育產品—則須藉助政府的力量，適度引導由新自由主義形成的競爭市場，搭配完善的評鑑機制，定期、系統化的檢驗公私立學校的教育品質，為受教者的權益把關。
參考文獻
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