淺談澳洲高等教育商業化之趨勢
林明昱
嘉義大學教育行政與政策發展研究所碩士生
澳洲與我國同處於亞太地區，因政策上解除高等教育費用管制與鼓勵教育機構商業化而佔有龐大的國際教育市場，緊追英、美兩大教育輸出國。亞太地區中以教育輸出聞名的澳洲連續在1996年至2007年為我國學生選擇接受海外教育的首選之地(教育部統計處，2008)，根據澳洲政府的統計，於2007年共計有455,185位國際學生於澳洲註冊取得學生簽證，相較於往年有19%的成長(Australian Government, 2008)。除了身為我國學生出國留學之首選外，澳洲與我國更同為APEC(Asia Pacific Economic Cooperation，亞太經濟合作)的會員國。亞太經濟合作會議(APEC)各會員國的教育部長於1992年共同成立「教育論壇」(Education Forum, 簡稱EdFor)，此後改名為「教育發展分組」(Education Development Network,EDNET)，隸屬「人力資源發展工作小組」(Human Resource Development Working Group, 簡稱HRDWG)之下。此後於多次的APEC教育部長會議中，各會員國教育首長藉由相互交流與研究各國教育政策、議題的方式，推動各國的教育改革活動以促進亞太地區整體的繁榮（APEC, 2008）。既然隸屬於同一個區域性組織，皆受到APEC的教育政策影響，又是同地區中高等教育商業化的佼佼者，則澳洲的高等教育發展歷程對我國高等教育發展有可參酌之處。
壹、澳洲高等教育發展輪廓
早期澳洲的高等教育與第三級教育大部分以英國 (British) 的模式建立，但近年來已受到其他國家多元性的影響，尤其是美國 (United States) 、加拿大 (Canada) 和瑞典 (Sweden) （Harman, 1989）。在發展速度上，相較於英、美等國，澳洲的高等教育起步緩慢，不僅在1850年才成立第一所大學—雪梨大學(The University of Sydney)，二次世界大戰(1939-1945年)後，隨著人口增加、移民湧入以及經濟發展，高等教育的學生入學量大增，澳洲大學教育發展開始迅速(DEEWR,2008) ，直至20世紀初各州立大學也才紛紛成立。在1988年高等教育改革之前，國家不但負責支付大學的經常性開銷(recurrent expenditure)，更成立各種委員會關切第三級教育（當時的第三級教育包括四種形式：大學(universities)、技術學院或機構(institutes of technology or technical colleges)、師範學院(teachers' college)和農藝、輔助醫事等特殊機構(generally agricultural or paramedical college)的需求與發展(Kim, 2003)。
當時高等教育被視為增進國家利益的公共建設，所以國家傾向由稅收補助高等教育支出。1961年Martin Committee分析澳洲高等教育狀況，於1965年提出Martin Report。報告書中直陳當時第三級教育中技術教育(technical education)的價值被低估了，提議國家增加對專科的財務援助，以訓練企業和政府的中間階層員工（Harman ,1989）。於是，國家接受Martin Committee的建議，以財務支持和大學相互平行的新高等教育系統—進修教育學院(the colleges of advanced education(CAEs))。從此澳洲高等教育進入二元體制的時期(Kim, 2003)。1974年起，國家開始負責第三級教育全額的財務支出，廢除學費。做為高等教育資金的主要提供者，國家開始主導高等教育政策發展。
一、全國統一體系與高等教育費用的轉移
澳洲高等教育關鍵性的改革出現在1990年代。「Higher Education Funding Act 1988」（Attorney-General’ Department, 2008）不但促使隔年全國統一體系(the Unified National System)得以建立，更使國家擁有介入高等教育領域的法源依據，其行動目標在於支持全國統一體系，以符合澳洲社會與經濟上對高教育、技術背景人才的需求，強化澳洲的經濟發展與國際競爭力。於經費支持方面，國家承諾提供學校維持運作的花費、提供資金發展促進高等教育機會均等的方案、擴展國際市場和澳洲教育的推廣與訓練。這徹底改變國家的資金政策，使得資金制度有明確的行政責任，建立出一定的教育發展程序(the 'education profiles' process)以確保高等教育機構回應政策引導。遵循教育發展程序，獨立的教育機構會以其經費為前提，與主管部門協商教育的施行方向。
1989年，澳洲高等教育體制出現結構性的變革，當時的就業、教育與訓練部(Employment, Education and Training) 部長John Dawkins 隨著政府重建經濟的步調，以增進澳洲企業的效率與國際競爭力為改革方向，於「高等教育政策白皮書」(higher Education：A Policy Statement)中宣佈「廢止給予大學與高等教育學院(CAEs)不同經費待遇的雙軌制度」，由全國統一體系(Unified National System，簡稱UNS)取代原本的雙軌制度(Dawkins, 1988），此舉對澳洲高等教育形式影響最大（林雅卿，2003）。此時CAEs早已因1970年代學術研究逐漸受到重視之趨勢，所扮演的角色在許多方面都與大學相近，但卻因規模小而不符合效率。在UNS建立後，CAEs開始透過合併的方式，擴大經濟規模，以成為UNS會員，獲得國家的經費補助。於是，介於大學和進修教育學院之間的區分被廢除，所有的高等教育機構都成為UNS的會員，而少數非UNS會員只能以教學為目的的合約領取國家經費上零星的補助(Kim, 2003)。
除了教育體制上的大整合，Dawkins於「高等教育政策白皮書」(higher Education：A Policy Statement)同時引進「高等教育費用分攤方案」(Higher Education Contribution Scheme，簡稱HECS)卸除國家承擔高等教育的義務。聯邦政府只提供高等教育機構經常性(regular)的財務支持以維持正常運作，使接受高等教育的個體負起支付受教成本的責任。為使有限的經費得到最大的使用效率，國家對高等教育機構施行以績效為基礎的資金發放方式；撤銷高等教育部門重大管制，例如：收取學生學費、釋放課程設計、研究方向、資源與管理等面向的控制權；鼓勵大學以類似企業的方式進行管理與運作，甚至生產屬於機構本身的收入，讓機構更具有競爭力(Dawkins, 1988；Harman,,1989)。於是，大學與企業的互動增加，商業化的課程規劃、著重工商業發展的研究、大學和企業間的經濟貿易活動也隨之活躍，解除規範與大學自主權力的增加更促使澳洲教育產業出口量急速成長，使澳洲高等教育成為具有國際競爭性的外銷產業(戴曉霞，1999；江愛華，2006；蘇建州，2006)。
Harman（1989）的研究顯示1970年代以後，澳洲的高等教育改革路線與西方已開發國家的高等教育系統著實受到以下因素影響，朝向相似的方向發展。第一個是經濟。自從1970年代早期石油價格的衝擊後，快速的通貨膨脹、從其他國家而來的低價競爭、不安定的政治與經濟環境，還有高失業率等，使得知識經濟時代中建構大部分新工作機會的高等教育被視為促進國際經濟競爭力的重要角色。第二個因素是在國家經濟成長率下降、健康醫療與社會安全的花費卻戲劇性增加的背景下，公眾強烈要求減少政府開銷並要求公家單位具有更高效率、強烈反對增加稅收的同時，政府被迫在教育等許多領域上緊縮花費。面對經費左支右絀的狀況，澳洲政府以市場機制和增加公共部門的效率因應之。第三個因素來自於社會大眾對高等教育普及化的期盼，希望將高等教育精英系統轉變為大眾的高等教育。畢竟精英式的高等教育只能滿足一小部分民眾，只有一小部分的人民受惠，但如果擴張高等教育，增加受教機會，不僅可以滿足社會大眾的需求，更可以培養出更具有特殊技能，符合商業和企業需求的人才。
二、市場化趨勢與品質保證機制
澳洲高等教的擴張時期介於1960年代到1970年代初期，擴張的主要原因是為了反應民意與注重科技發展。幾乎與英國教育改革同步發展，澳洲政府為了增加高等教育的效率與競爭力亦於1980年代，開始將市場機制引進高等教育領域，以新自由主義著重市場競爭的理念，促成傳統大學教育的轉型(沈姍姍，2007)。雖然澳洲在高等教育市場化的過程中一度因推動高教法人化、改革大學教師勞資法，造成勞資關係的巨幅改變而引發大學教師的不滿，走上街頭抗議（江愛華，2006）。但是很明顯的，與反對教育市場化者的議論相比，澳洲高等教育市場化在經濟收益上所產生的傲人成果卻是如此絢麗不已。新自由主義政策的施行，使澳洲在高等教育的國際市場中名列數一數二的輸出大國。在其擴展高等教育國際化的歷程上，於1990年之前，為國家援助國際學生，之後，完全轉換成以賺取資金為主的「貿易出口產業」(江愛華，2006)。目前澳洲高等教育的輸出能在國際高等教育市場中佔有一席之地，並不遑多讓於美國與英國，而且還不斷的快速而穩定的擴充其市場，要歸功開始於1980年代的新自由主義教育改革政策。
貳、緊鑼密鼓的報告書與改革藍圖
1980年代開始，新自由主義逐漸在澳洲高等教育領域蔓延，大小會議與報告書穿插在波瀾起伏的改革熱潮中。高等教育費用由政府轉移到高等教育的直接受益者、引進使用者付費的觀念，停止支援海外學生學費，由其自付教育成本、廢止高等教育二元制、強調資源使用的效率與服務品質等，於市場化的媒合下，企業與高等教育的關係日漸密切。1990年更產生由澳洲大企業之執行總裁與知名大學副校長組成的企業/高等教育圓桌會議(The Business/Higher Education Round Table, The Round Table, B-HERT)。企業/高等教育圓桌會議的目的是希望透過企業與教育機構之合作，使高等教育配合商業需求，促進澳洲經濟成長、提高國人生活水準，並與其他國家競爭（沈姍姍，2007）。為了確保教育商品的品質、穩固高等教育於全球市場中的競爭力，澳洲政府於2000年建立一套獨立的高等教育品質保證架構(The Australian higher education quality assurance framework)，並設立「澳洲大學品質保障機構」(Australian Universities Quality Agency, AUQA)，於2001年開始，每5年針對澳洲高等教育機構在教學、學習、研究與管理上的品質。這將保障「大學（university）」這個名稱在商標與國家法律上的合法性。在AUQA的機制下，所有的州與地區都同意在特定機構使用「大學」(university)這個名稱之前必須要接受持續、一定的程序評估(Commonwealth Department of Education、Science &Training,2002)。並以「高等教育認可程序國家議定書」(National Protocols for Higher Education Approval Processes)，確保各州於管理高等教育時能採用一致的標準（沈姍姍，2007）。
然而，在以知識為經濟發展動力的時代中，為了有益於澳洲經濟、社會的發展，澳洲政府開始檢討高等教育市場化二十餘年來的革新成效。2002年，由聯邦教育科學訓練部長Dr. Brendan Nelson公布「走在十字路口的高等教育：檢討報告書」(Higher education at the crossroads：An overview paper)。
澳洲政府在此報告書中表示，自從較少依賴政府資金後，大學更能反映民眾需求，提供符合需求的服務並確保取得服務的輕便性與效率，且更進一步向海外學生推銷自己。在高等教育機構紛紛以提升效率和服務品質爭取資源的同時，學生的角色已逐漸被定位為商業行為中顧客。
高等教育儼然成為競爭性的企業，大學之間直接為了學生與私人投資等有限的資金來源而相互競爭。在競爭激烈的環境下，許多機構組成聯盟使自身的產品和服務更具有吸引力，同時也擴展海外市場，與國際商業、教育和政府締結教學夥伴，增加收益與多樣化收益的來源。
在Nelson的報告中，不但高等教育機構被定位為企業組織，強調校方須對投資者、消費者及獲利與損失負責；另一方面，基於「使用者付費」的原則，接受高等教育的學生也須要為身為教育商品的消費者與獲益者而自付學費。 (Commonwealth Department of Education、Science &Training,2002)。
同一年，澳洲政府出版「為品質奮鬥」(Striving for quality：Learning, teaching and scholarship)報告書（Commonwealth of Australia, 2002a），著重在描述當澳洲的高等教育從精英教育逐漸轉變為大眾教育的同時，高等教育的內容與學生註冊、就讀方式的改變與線上學習等變化，將會為澳洲高等教育帶來許多發展的可能性與更多的挑戰。所以建議高等教育機構與其持有者，要兼顧雇主、專業團體與受教學生之間對彼此的期望和責任。
於高等教育財政議題上，以＜奠定堅固基礎：補助澳洲高等教育＞(Setting firm foundations：Financing Australian higher education) （Commonwealth of Australia, 2002b）報告書針對高等教育的財政議題進行討論。認為在日漸複雜的教育需求之下，大學須更有彈性的分配資金以符合各種需求。高等教育機構除了接受國家補助外，被鼓勵開闢更多樣化的資金來源，這些來源可能包括：大學免除須由國家扣除的薪資稅額、商業經營上的專業發展、完全以政府為促進和增加海外學學生人數的管道、鼓勵更多企業投資與資助大學的可能徵稅方式。高等教育機構的資金來源除了大部分來自國家資助外，在學生繳納的學費也逐年佔有重要的地位。
於是解除學費管制(fee deregulation)也是報告書的探討議題之一。解除學費管制的出發點是為了要讓大學更具有彈性以追求自己的目標。
於高等教育改革的法制上，2003年，聯邦政府教育科學訓練部長提出總合性的高等教育改革藍圖：「我們的大學：支持澳洲的未來」(Our universities：Backing Australia’s future)，並為教育改革制定法源依據—「高等教育支援法案」(Higher Education Support Act 2003)。報告書中提及解除對高等教育的管制，能讓大學發揮長處並在課程的提供上回應需求。
在大學的經營模式上，認為大學雖然不是企業但卻有必要以經營企業的方式經營大學的運作。報告書中以四個基本運作原則—永續發展(sustainability)、品質(quality)、公平(equity)與多元性(diversity)設定澳洲高等教育未來的改革步調。校方須將研究商業化、與世界經濟脈動同步發展以得永續經營；強調教師教學效能與個別學生的學習成果，戮力確保學生的生產力能與市場需求相配合。個別大學可以在教育自由化的環境下，以個別優勢參與並獨立運用決策權力與其他教育機構、工商業和社區合作，創造大學課程與教學在教育市場上的價值（江愛華，2006；沈姍姍，2007）。
参、澳洲教育商品國際化
1993年澳洲官方成立亞太大學交流會(University Mobility in Asia and the Pacific, 簡稱UMAP)，透過國際間大學成員與學生的相互交流，達到增進國際了解的目的(http://www.umap.org/2009/en/home/index.php)。我國亦具有會員資格，凡是此交流會的會員皆可藉由UMAP所發展的「亞太大學交流會學分轉換系統」(UMAP Credit Transfer Scheme, 簡稱UCTS)進行交換學生，以保障各會員國學生接受海外教育所取得的教育成就。澳洲在國際教育上所延伸的觸角除了UMAP之外，更積極與各國大專院校簽訂交流與合作協定、參與APCE等國際性組織、採取遠距教學方式進行海外活動、成立亞太教育論壇(Asia-Pacific Education Forum)、參與亞太學術認證網(The Asia-Pacific Academic Recognition Network, 簡稱APARNET)等(江思慧，2007)。然而根據澳洲官方的統計，雖然澳洲高等教育機構的資金大部分是由國家補助，但是自從解除學費上的管制後，學生費用成為另一項大學資金的重要來源，而澳洲龐大的海外學生市場收益更是不容小覷（Universities Australia Discover Learn Lead,2008）。論述至此，可發現澳洲高等教育的改革商業化氣息濃厚，澳洲政府不但鼓勵澳洲高等教育機構朝向商業化模式經營教育，更在「教育、科學暨訓練部」Department of Education, Science and Training,簡稱DEST，之下設有「澳洲教育國際處」(Australian Education International, AEI)與企業和政府共同支持國際化澳洲高等教育的事業，在2007年為澳洲帶進數十億的進帳。AEI是澳洲政府國際化教育的左右手，它不但整合政府國際化的發展及支持澳洲教育商業化行動，並提供澳洲大學重要國際市場行銷資訊、統計資料、市場機會發展、教育和專業品質認可相關資訊，協助澳洲大學招收國際學生（Australian Education International,2008）
澳洲政府極度重視澳洲高等教育與企業和經濟發展之間的互動關係。於2008年澳洲政府對當前的澳洲高等教育進行檢視所得的報告中（Commonwealth of Department of Education, Employment and Workplace Relations,2008），將高等教育的功能之一定義為在現代知識經濟社會中匯集新知識與技能，切合需求發展新技能，將知識應用於企業和社會中。
在這份報告書不斷的緊密連結高等教育與企業之間的關係，除了提到高等教育與其他企業一樣接受到全球化和國際化的影響之外，高等教育在機構本身、學術人員與學生方面也處於全球網絡中，與其他各國相互影響。全球流動的學生、教職員和資源不但帶來了國際間高等教育企業的相互競爭，更促使越來越多的高等教育機構開始提供國際化的服務、在各國建立分校或與當地學校建立夥伴關係以擴展市場。根據統計，教育現在不但是澳洲經濟的主要組成要素，同時也是出口大宗(第一、二出口大宗各為媒和鐵)。而高等教育的產值更是佔據總教育市場的龍頭地位，以2007年為例，高等教育佔總教育產值十二點五億元中的七億元。
回顧近二十年來澳洲高等教育的發展可以明顯的查覺澳洲高等教育的規模與複雜性俱增，而且已經大幅降低傳統上高等教育機構對政府資金的依賴程度。高等教育資金結構的改變始自1989年開始運作的HECS。1997年國家資金約佔澳洲高等教育機構全部資金的53 ％，到了2006年已降為42％；至於從學生方面得到的資金從1997年佔機構全部資金的29％提升到2006年39％。值得另外提出的一點，單就國際學生(international student fees)的費用而言，就從1997年佔全部資金的7％躍升到2006年的15％。
雖然在高等教育的資金結構上，國家方面的資金來源仍佔大學總資金的一大部分，但已逐年減少。在高等教育機構漸漸減少對國家資金依賴程度的同時，也表示高等教育機構更有能力決定自己的未來。隨著國家資金的減少，大學收入的多寡逐漸視其在非政府資源上的競爭力而定，而「顧客」是其中重要的一環。除了購買高等教育機構研究成果的政府或企業外，學生為接受教育所支付的費用亦為機構收益的一大部分。為了要在教育市場上擊退眾多的競爭者，讓更多的學生購買機構本身的教育商品，高等教育機構開始將學生的角色定義以滿足需求為主的顧客，在經營學生這個區塊的焦點集中在學生於課程上的花費、所得到的成果和學生本身由高等教育所取得的經驗品質上。
解除學費上的管制並不全然代表澳州政府對高等教育採取放任的政策。為了回應市場和企業對高科技人才的迫切需求、讓畢業生的能力與企業的需要相契合，澳洲政府也使用了一些手段去影響在高等教育中每個領域就讀的學生人數。例如針對不同領域的課程設定不同的課程價格，為比較高需求的領域增設額外的空間，要求教育機構在學生註冊前提供學生勞動市場的相關資訊等。在資金來源上，澳洲政府透過政策對高等教育機構解除管制，可是也利用政策，為高等教育的風景勾勒出發展的線條。
肆．結論
販賣教育商品顯然的能於短期內為國家帶來龐大的進帳，而澳洲政府亦無法抗拒其誘惑(沈姍姍，2007)。從政策的理論原理來看，上文所述澳洲政府一連串的改革政策皆為新自由主義理念的徹底施行。澳洲政府自高等教育市場中抽離，僅以監督的角色促進高等教育市場化(蘇建州，2006)，放寬對各大學經營的限制，增加各大學經營者的決策權，促成各大學在自由市場的競爭壓力下，以彈性的經營方式和流通的市場訊息即時且適切的反應消費者需求；另一方面，消費者對教育選擇權的掌控，使教育機構承受優勝劣汰的市場壓力，促使各大學注重辦學績效，提升學校在高等教育國際市場中的聲望與競爭力。
雖然在實際表現上，澳洲高等教育出口產值上的亮眼表現的確不容小覷，但是其經濟理性的定位、以新自由主義政策為革新理念的政策也飽受批評。例如，Biggs就嚴厲的批評澳洲大學法人化將帶來澳洲教育及文化的災難，缺乏政府經費的補助，以「使用者付費」與販賣教育商品的大學教育機構將受制於市場機制，於研究、著作與課程等方面逐漸迎合消費者與投資者的偏好，不再致力於學術的目標(江愛華，2006)。再者，由出口教育商品所獲得的收益，也大部分都使用在行銷、招生、資產管理、品質監控等開銷上 (轉引自蘇建州，2006)，不但學術發展方面無私毫助益，更在校內成員組成人數超過學術人員的情況下，大學校園內的商業氣息濃厚、而學術風氣節節衰退的情況是在預料之中。
在全球競爭與資金困窘的情形下，各國政府紛紛削減高等教育經費、引進市場化機制，促使高等教育走向商業化，以低成本創造高經濟價值，雖然在短期內可以增加辦學效率並獲得高收益，但是學術理想與商業效益之間的衝突卻已日漸突顯。近年來我國急切地仿效各先進國家進行教育改革，於高等教育領域中亦出現與澳洲高等教育改革相似的商業化現象，故我國高等教育政策之實施，實是應暫時停下匆促的腳步，細細地檢討後，修正再出發。
參考文獻
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