我國幼兒教育券政策—教育機會均等的觀點
吳書銘
國立臺北教育大學
教育政策與管理研究所
壹、研究動機
從政策屬性觀之，我國教育券的發放是屬於教育資源分配的政策，是屬於教育政策而非福利性政策。在教育資源公平合理分配的基礎之上，此作法為增進五歲幼童接受學前教育機會的普及性，固然值得肯定。然而，觀諸我國實際問題與教育需求，是否應重新重視，教育券在協助弱勢家庭幼兒就學機會之可能功能，
因此，本文以教育機會均等的角度，來檢討我國幼兒教育券政策施行的方向，期望以此提供讀者多元之看法。
貳、教育券之相關概念
在美國，Milton Friedman於一九六二年首先提倡教育券，以中止公立學校獨占教育，並實現傳統放任經濟概念（宋棋超，2001），力主給予父母對於其子女接受各種教育之極限權威。教育券之政策也隨著美國國內各種思潮與主義的興起，內涵而有其變化，如七0年代，美國人權意識高漲，政策強調「公平」；八0年代強調資源稀少，應杜絕浪費，反應了「效率」的追求；九0年代則更轉為選擇的「自由」（陳麗珠，1996）。因此，雖然同樣是教育券政策，但是骨子裡所想要達成的目標卻各有不同，因而形成各種不同的執行方式。
幼兒教育券在我國推行具有以下預期目的(台北市教育局，1999)：
一、資源分配公平化，縮減公私立幼稚園學費差距。
二、教育選擇民主化，提供家長多元選擇。
三、促進幼教機構良性競爭，提升幼兒教育品質。
四、解決未立案幼教機構問題，維護幼兒受教權利。
五、擴充幼兒教育資源，改善幼兒教育問題。
六、增加政府監督幼教品質的權力。
七、高品質的要求間接提高教師福利待遇。
參、國外教育券推行經驗之啟示
以下是本人閱覽相關文獻後所整理出針對我國國情及目前施行成效，提出之相關啟示：
一、資訊的發送
英國通過教育券資格審核的家長，在教育券交到機構後，可同時獲得一本幼兒教育券的小冊，然而有部分的家長在一開始根本就無法接受到申請表格，而且也不曉得該如何與相關機構聯繫，例如：英國收容所中難民子女就沒辦法接受到教育券補助。（謝美慧，2001）因而若我國的教育券提供機構，應和相關官方機關或民間社福機構做好可能隱藏的該學齡學生(如：收養兒童、居住在違章建築之貧戶兒童等未設戶籍者)動向資料掌握，以確保教育券及其重要資訊能真正交到應需要幫助的兒童家長手中。
二、評鑑制度及指標的審慎建立
而在評鑑指標的建構方面，英國有學者指出政府的一些視導要求標準會造成幼兒教育競爭市場中的反淘汰現象，也就是說，我國在評鑑指標的建構方面，應朝向多元且優質的方向前進，不讓固定均一的指標使得幼兒市場變得單調而沒有彈性，使得教育券失去了選擇的功能，例如：幼兒活動空間應以安全實用而主，並且教學和課程才是評鑑重心，以避免小而美的幼兒園失去了生存空間。
三、排富條款的設立
英國的「幼兒教育券」是採用普及且相同金額的發送；而日本的「兒童津貼」制度及義大利「幼兒津貼」制度，則分別是分級補助及反向遞增補助方式來達成（盧美貴、施宏彥，1990）。吾人較認同日、義之非普及且不同金額之作法，原因在於非普及性的補助，能夠消除幼教業者對於學生就讀能力增加的預期心理，也可間接減少私立幼稚園漲價之空間，使得幼教券發揮最大功效；相對地，若採取普及性補助，幼教業者將能有效掌握家庭及家長，其金錢資源的增加數額，進而在家長仍可接受的範圍內，適度提高其入園就讀收費標準，如此一來，幼教券功能將大打折扣。
四、國幼班應盡快於偏遠地區設立
幼兒教育券的推行，雖可稍緩中下階層之負擔，但是可發揮作用區域卻僅在「擁有」幼托機構的地區，然我國的偏遠地區卻因地處偏狹，根本沒有民間單位願意去設校，因此政府應在偏遠鄉鎮和原住民部落加緊設立國幼班，使得該區學生也能享有幼兒教育的機會。
五、參與者功能之發揮
為了使幼托機構能明確認定自己的雇主為「家長」，而經費的管控是在家長的手中，我國於幼教券的發放當中，未來應持續以直接的方式寄送至家長手中，家長透過教育券流向的決定權，成為提昇幼教機構品質的主導者，而不應改以家長先向機構註冊登記，再向政府申請經費，因為如此可能會讓機構仍然習慣自己的負責對象是政府而非家長。
六、公立幼稚園應持續其傳統優勢
與美國國情不同，我國公立幼稚園向來具有合格師資、正統教材、距離較近等傳統優勢，因此根據盧美貴（1990）的研究，臺北市的教育券在開辦之後，並未產生公立幼稚園人數減少的現象，因此我國公立幼稚園應在教育券打開未來的競爭市場後，持續改進缺點以開發新優勢，例如新教材的開發和遊戲空間的擴大，此皆為我國公立幼稚園有待改善之處。
七、政策宣導的加強
在英國中，一些非英語家庭或中下階層家庭即使透過政令宣導和教育券的發送後，仍然對於教育券政策不甚了解甚至不曉得該如何去執行（謝美慧，2001），形成所謂「功能性文盲」的情況；而我國根據中正大學的一份問卷中也指出，即使在試辦進入第二年（2001年）的情況中，仍然有74%的民眾不知道或不了解幼兒教育券政策的意義和使用，因此，學校應結合媒體負起相關的聯絡宣導責任，或是透過書面、通知、舉辦座談會或電話方式來達成。
八、持續注意教育券的擴大行為
英國競爭市場的壓力，使得公私立學校皆可明顯感受得到，因此有的學校開出以「就讀其附幼」為升入小學部的條件之一（謝美慧，2001），並且有的學校甚至是開出讓幼兒得以提前進入小學的條件，來吸收幼兒生源和財源，卻也未細細思考該學齡學生是否適合提早進入小學的問題；我國小學在少子化的趨勢及壓力之下，或許未來也會出現類似的狀況，然適當的教育行銷結合是可被允許的，但學校在未提高自身幼稚園品質的情況下，一味以自身小學部優勢來吸引生源的作法卻是需要被教育當局所重視的。
肆、我國教育券之政策定位
由於我認為我國幼兒教育券政策在推行之初，仍然有著許多政治上之考量，例如政策中隱隱有著老人年金那樣均分性政策的「大家樂」意涵在其中，因此我認為若要將教育券明確而有效的持續推動，以下的政策定位是必要的，並於其中提出個人一己看法：
一、平等權與正義論
幼兒教育券普及性與均額問題向來為各國訂定政策前的爭論。從平等權出發，認為政府採行的「補貼性代券」不應有不平等的排富條款，然吾人則為較傾向於J.Rawls的「正義論」之原則觀之，原因在於我國幼兒教育公私立之間各有優劣，因而幼教券政策需要解決的問題，不是公私立幼教機構之間生員缺乏流動或選擇，而是部分弱勢家庭根本缺乏資源可上幼稚園，因為在我國幼教市場仍未完全飽和的情況下，幾乎如不是「運氣」好或是教職員工子女，根本就只能「選擇」私立幼教機構，然龐大的學費壓力，使得部分家庭根本無法負荷，只好選擇不讀或只唸半年。因此，我國的幼兒教育券政策應該要採取非普及且非均額的方式來補助，如此才能更集中資源地給予弱勢家庭足額的補貼。
二、教育券與教育代金
在美國，教育券係政府發行給予父母之憑證，父母為其子女選擇學校並付給教育券，學校再向政府兌換現金，而在我國則以現金直接補助之「教育代金」為主。不論是採行何種方式，券和代金皆是直接寄予家長來執行較能產生家長權能感及監督權的觀感，然我國代金制度是採行普及且均額的方式施行，因而私立幼教機構在得知家長們皆接受補助之後，反而瞭解到自己有了漲價的空間，因而原先補助家長美意，變成了「大部份補助機構、小部分補助家長」，使得教育券的執行效能大打折扣。
三、國情差異—台灣：公私立幼教機構各有優勢
美國中小學教育係完全免費，但因為私立學校的辦學素質優於公立學校，富有者子女多數進入私立學校，造成教育機會的不公平，因而有了教育券政策的產生，然我國公立幼稚園師資素質整齊、正統教材、距離較近、較易提前接觸小學環境等優勢，私立幼稚園則有佔地較大、獨立而不受干擾的遊戲空間、活潑的課程設計或甚至是雙語教學的施行等優點。
因此我國教育當局應參酌我國國情，瞭解教育券政策的最大目的並非讓學生全體皆能進入幼教機構，甚至藉此資源來「選擇」幼教機構；而是要使沒有資源或能力的家庭子女都接受到幼兒教育，以達到教育機會均等的目的。也正因如此，我國家長才會出現一方面希望政府發放「幼兒教育券」，讓無法進入公立幼稚園的子女，有更多資源來補貼私立幼稚園的學費支出；另一方面卻又希望政府多設立公立幼稚園，擴充其生員容量以增加進入公幼的機會。
四、教育經費或社福經費的歸屬
就釋放資源而言，教育券發放之經費，若非將教育經費的大餅加大，便是將原有其他用途之教育經費挪支而得，長久以來，可能造成我國教育經費系統的紊亂，因而本人是較傾向於幼兒教育券應歸屬於社福經費，因為教育券所應隱涵的教育機會均等意義中，補助的對象是家長，而非一般教育經費提供的學校，因而教育券應歸屬於社福經費來支出，有所不及處再以教育經費分攤支付。
伍、我國未來幼兒教育券之改進方向（代結語）
以下各個改進面向為綜合閱覽相關文獻後，針對我國特殊現況，提出之相關改進建議：
一、資訊公開的兩難
幼兒教育券要能有效推行，資訊的公開是必要的手段，其中資訊應包含了各個公私立幼稚園規模、師生比、交通資訊、評鑑成果、課程教學特色等，然這些資訊幾乎都是要透過先前的評鑑或檢閱資料來達成，但是在評鑑的過程當中，該幼教機構，其行銷的成分不免影響其中結果，因此評鑑人員必須要有一敏銳之洞見，來瞭解到評鑑過程中，何者為真實的成果展現，以避免資訊的公開反成為機構行銷的工具。
二、政策語言的改善
有鑑於國內外在教育政策的推行當中，時常有民眾根本無法了解政策之實質內涵，因而延誤行使權利的機會，因而在教育券上或是政令宣導的冊子，其文字語言不宜以過多專業術語來表達概念，而應儘可能淺顯易懂，並且以鄰近學校作為諮詢中心或提供專人專線予家長詢問之管道。
三、公辦民營的可能性
公辦民營已在美國施行多年，然在我國卻是寮寮可數，而吾人認為在我國小學階段，由於屬於義務教育，且課程和學校環境上皆較為制式而難以做大幅度更動；然幼兒教育階段，其幼兒潛能試探課程尤為重要，因此開放性的課程設計或班級經營，甚至園區整體規劃都是較為彈性且容易調整的，因此我認為，在我國公幼數量不足、國幼班不及推行、少子化造成空間閒置的情況下，公辦民營之幼稚園應為未來重點推行目標，並且透過和該校小學部的整體規劃下，品質和收費應會有令家長滿意的結果。
四、不夠集中的補助只會徒然浪費資源
以今日我國幼兒教育券政策之規劃現況，一學年無論公私立皆補助家長一萬元之作法，實在是有如拿納稅人的錢在「發紅包」，毫無教育專業考量在其中，不但無法補助到真正弱勢者，也無助於幼教市場品質的整體提升，選擇機制更是無法完全開展，因此吾人認為可根據原先的低收入戶家庭名冊以及家庭收入證明來排定補助額高低優先順序，並且在「大多數人」可能排除在補助措施之外時，部分幼教機構的變相漲價情況應能減緩。
五、將教師合格率列為評鑑重點項目
政府的資金藉由教育券投入幼教界，將吸引更多人才投入，因為同業競爭的壓力下，會使得幼稚園不得不提高品質來維持生存，此時政府再輔以將合格教師率列為評鑑項目時，相信可帶來穩定師資、提高教師待遇的正向效果。
六、收費透明化
由於教育券帶來的漲價空間可能使得部分幼教機構在各種雜項中上下其手，因此在教育券的相關公開資訊中，可包括各個幼教機構的收費標準以作為家長參考，並且評鑑內容中，可試圖加入政府補助經費之運用一項，以了解各幼稚園其資源的運用效能，以提供予家長參考。
七、公私立小學和幼稚園應成為彼此的行銷籌碼
少子化現象加上未來競爭的幼教市場，學生的爭取應是各校皆急欲努力的方向，因此公立小學及幼稚園應要有卓越提升的自覺，提昇其各自的辦學成效，以達到相互結合，成為對方行銷的優勢條件；而私立小學也可和私立幼稚園進行策略聯盟，成為家長在小學及幼稚園其二階段，施行一貫教育的優先選擇。
八、公立附幼的品質改善
若未來針對弱勢家庭的幼兒教育券，能夠在就讀私立幼稚園也提高到一定程度的補助之時，公立附幼的「價格」（price）優勢將不復以往，因而公立附幼必須要提早警覺做出改善。例如幼師比的改善、增加托育功能的助理教師、改善與小學部相同出入動線所產生的危險等，並期望在公立附幼品質提升之時，能帶給私立幼稚園競爭的壓力，以整體帶動我國幼兒教育的提升。
參考文獻
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