各國課後照顧政策及其對台灣「攜手計畫-課後扶助」政策之啟示
曾昱螢
嘉義大學教育行政所
壹、前言
社會環境變遷，使得人口結構出現改變，傳統型的家庭漸不復見，取而代之是核心家庭與雙薪家庭。雙薪家庭的增多，許多學齡兒童在下課後無人照顧的情況越來越普遍。學生在放學後處於犯罪時刻中，缺乏成人督導的鑰匙兒童可能無處可去，在容易製造犯罪的場所遊蕩，結交不良分子，變成各種青少年犯罪的高危險群直接或間接參與吸毒、偷竊、勒索等犯罪行為。另一方面，這些缺乏成人照顧的兒童也可能淪為犯罪的受害者，舉凡綁架、暴力、威脅等事件層出不窮。
受到全球化與知識經濟的影響下，不僅貧富差距擴大、城鄉差距擴大，造成的影響包括靠教育而帶動的階級流動趨緩，弱勢族群的教育更受到嚴苛的挑戰。以上種種原因與背景使得兒童課後照顧需求日漸強烈，因而有兒童課後照顧機構的出現，課後照顧機構可提供兒童安全免於犯罪侵襲的學習環境（U.S. Department of Education, 1998）。也就是說課後照顧機構作用在於孩童可因機構安排的課程，達成既定的教育目標，還能代替父母工作時無法照顧的時間。
目前國內的課後照顧機構可分為校內與校外，校外的課後照顧機構性質多樣，如專門輔導課業的安親班，注重才藝的才藝班、音樂班，或是讀寫能力培養的寫作班等等，給家長有多樣化的選擇。也就是說，課後照顧除了照顧服務，還有一部分是才藝的學習。葉郁菁（2006）認為，高社經地位的家庭，他們擁有足夠的經濟能力，可為子女選擇安親照顧、才藝班。但若是對弱勢階級或偏遠地區的家庭來說，出身於經濟文化弱勢背景的學童，他們是學習困難的高危險群，特別容易遭遇學業低成就的困境，而這樣的困境，又有「貧者愈貧，富者愈富」的特質（甘鳳琴，2007）。
教育部在2006開辦的「攜手計劃-課後扶助」方案，是教育優先區的延伸，目的是縮短孩童學習成就的落差，以彰顯教育正義。「攜手計畫-課後扶助」與「教育優先區計畫」的實施理念可說是一致的，為了照顧社會弱勢團體而訂定的「教育優先區計畫」涵蓋了課後學習輔導、親職教育、學校或原住民文化特色發展、幼稚園開辦、宿舍及午餐廚房修繕等；「攜手計畫」的設立，剛好彌補了「教育優先區計畫」指標所未能涵蓋的標的學生或是未能符合申請指標的學校，兩方案是相輔相成的。
雖然政府的美意值得嘉許，但在實施上卻產生些許問題。針對「攜手計畫-課後扶助」方案來看，是輔助弱勢家庭孩童學習的方案，因此收費低廉，甚至免費，課後照顧地點設在學校，師資採用在校教師、實習教師或具教學專業的大專生，種種條件與校外營利的機構相比，似乎更能符合弱勢家庭的需求。但實際上在這些方案實施後卻發現依舊有不少的弱勢家庭會願意花費較多金錢將孩童送往校外的課後照顧機構，或是將孩童留在家中，也不願讓孩童參與學校的課後照顧。
另外目前各地區小學的「攜手計劃-課後扶助」內容多以國語、數學的輔導為主，也就是以單一型態的課業輔導為主。但以學生的需求角度觀之，事實上，單一型態的課後學習方案是無法滿足學生的需求，從台灣許多對弱勢家庭家長與學生的研究指出，即使家庭經濟狀況不佳，校內「攜手計劃-課後扶助」課後照顧方案也提供減免，選擇校外的課後照顧機構的弱勢家庭依舊不少，這也反映出校內的「攜手計劃-課後扶助」方案可能產生問題，是否單一型態的教學方案較難吸引學生，必須規劃彈性及多樣化的課後學習方案來滿足大部分孩子的學習需要；但若要繼續維持單一型態的課後照顧教學策略，學校內部應做何規劃或調整以因應家庭的需求？
本文首先了解課後照顧的興起背景及目的與功能，從家庭與社會型態改變談起，同時參考英美各國課後照顧政策觀點，說明兒童照顧需求之原因、與功能。，接著探討各國課後照顧政策與現況，世界各國的兒童福利政策雖然因歷史的變遷有不同有起源與發展，但其政策發展與實施也能成為台灣政策實施的借鏡，因此，在這部分將美、英、德、日、北歐課後照顧政策依社會福利學家Richard Titmuss將福利政策分為三類來探討。最後介紹台灣目前所辦理的「攜手計畫-課後扶助」之現況，以期能對國內「攜手計畫-課後扶助」方案有所啟示。
貳、 課後照顧之意義及功能
一、興起背景
課後照顧興起之背景在於家庭型態的改變，家庭經濟的需求，以及婦女家庭地位與工作能力的提升，因而家庭中的婦女就業機會增加，改變原有的家庭機能（Lombardi et al., 1999）。王麗容（1992）的研究也發現學齡兒童比學齡前兒童的照顧需求要高出許多，這是因為小孩已就讀小學，多數已經就業的婦女贊成繼續就業，而因生育離開職場的母親也開始考慮二度就業，所以兒童課後照顧上的需求顯得迫切需要。
課後照顧服務從英美體系國家來看，是以支持婦女傳統照顧者的角色作為出發點。美國的家庭政策是一種殘補式的社會政策，認為家庭是以男性為首及男性養家的一個結構，因此在家庭功能未能實現的前提下，這些政策服務才會介入提供補助。英美的托育照顧政策主要是在補足婦女傳統角色功能之不足、及失功能家庭的特殊需要。在法國，托育照顧政策是從女性的家庭照顧者和社會就業者的雙重角色出發（Pedersen, 1993），因此法國設有完善的國家照顧制度，照顧的形式多樣化，不但配合就業父母的工作時間，政府也大量補貼，是一種全民福利，讓婦女出外工作無負擔。
課後照顧（after school programs）原稱課後托育，李新民（2001）指出托育實務界名稱包括：課後托育、課後照顧、課後安親、課後寄托等，但2006年教育部修訂「補習及進修教育法」，未來各國小辦理「課後照顧班」和社政單位管轄的「課後托育中心」，以及民間「安親班」，將整合由教育部主管，統一稱為「課後照顧班」。
「社會工作百科全書」（2002）對孩童托育照顧的定義認為：「孩童的托育照顧服務是指為補充父母的照顧與教養，而於家庭外提供一段時間的組織化照顧，其組織與服務型態是多樣化的。父母依舊保有養育子女的主要責任，家庭仍是孩童生活的重心，但托育照顧服務則是由父母授權，以完成父母不能親自照顧時的任務」。Nieting（1983）對於學齡兒童照顧之定義為：凡是在學校正規上學時間之前或之後，及在寒暑假期間，針對六至十二歲的兒童所提供的各項日間照顧方案，皆可稱之為「學齡兒童課後照顧」。因此課後照顧乃針對國小學齡兒童，於學童放學後至父母下班前這段時間的一種補充家庭功能的照顧，以滿足兒童成長階段中所需的發展與需求、提供親職角色扮演功能外，還可預防家庭失功能，以免在未來須以更多的社會成本來補救。
二、目的與功能
針對學齡的孩童來說，課後照顧可對其課程、教學、生活輔導做有效規劃，以啟發學童主動求知的本能，除了培養學童的興趣外，還能習得生活各方面的技巧；課後照顧對於弱勢家庭的孩童更是具有提供復健、刺激、補強等「積極性的差別待遇」，以促進教育機會均等的目的，因此課後照顧目的在於（一）使家庭的照顧漸趨完整，母親不再為孩童的事操心，能安心就業；（二）提供孩童一個安全的、人際互動頻繁的學習環境，讓孩童身心與人格都能健全發展；（三）政府、社區、業者合作，透過照顧、保護、教育與輔導的整合服務，將兒童福利統合；（四）提昇處於不利（disadvantaged）孩童的受教機會與品質，使孩童的受教均等，並維護社會的公平正義價值；（五）透過家庭與社區整合，從課後照顧的服務網絡來一同協助家庭教養兒童。
孩童課後照顧服務如前述是由於職業婦女與鑰匙兒的需求而應運而生的社會政策，可歸納出以下九項功能(李新民，2001；馮燕，2000；黃怡瑾，2000)：
（一）促成孩童發展功能：透過教育、保健與生活照顧來促進兒童的發展。
（二）家庭支持與補充功能：取代家長因工作無法照顧的時間，由課後照顧機構暫時接受提供孩童一個較佳的生活空間，可補充家庭正常照顧孩童功能之不足（）。
（三）預防犯罪受害的功能：社會治安日益惡化，孩童犯罪，或是讓孩童成為犯罪受害者的可能性大幅增加，課後照顧服務，可幫助家長彌補學生放學後到家長回家之間的時間缺口，也能預防孩童遭受傷害。
（四）發展性功能：學齡孩童的課後照顧更強調提供教育性及活動性的服務，以激發兒童生理、智能、情緒及社會性潛能的發展。
（五）網絡性功能：課後照顧服務可以建立社區中的人群服務網絡，不但提供孩童發展社區意識，順利完成社會化，同時聯絡家長推廣親職教育。
（六）矯正性功能：課後照顧服務可針對各種弱勢兒童而設計成具有治療、矯正、復健功能的服務。對於發展遲緩、身心障礙兒童提供教育輔導以及生活起居照顧。
（七）積極性功能：配合各孩童的狀況來發展其智能、體能、才藝等等，以滿足兒童的需求。
（八）消極性功能：家庭若是親人之間關係不好，或者環境不好，課後照顧可提供良好的成長環境。
（九）補充親職功能：滿足父母工作需求，也讓父母能喘口氣，不用在工作與家庭間疲於奔命。
参、主要國家課後照顧政策與概況
兒童福利的問題存在已久，自有人類以來就有的古老問題，但隨著社會變遷，專業性的兒童福利政策也逐漸發展，成為社會所關心的課題。
他山之石，可以攻錯，世界各國對兒童福利政策的關心也不遺餘力，雖然因歷史的變遷有不同有起源與發展，但想改善兒童的心皆是共通的，而本文探討的課後照顧屬兒童福利政策一環，是文明先進國家的象徵。依社會福利學家Richard Titmuss將福利政策分為三類（江紹康譯，1991）：
一、殘補式福利模式（residual
welfare model）：家庭或市場無法提供，而需要政府介入，個人需求的滿足應透過私人市場與家庭，當效果不彰時，社會福利制度才短暫的介入。
二、工業成就模式（industrial
achievement-performance model）：依實際表現給予福利，權利義務對等。社會需求的滿足應視個人的功績，工作績效及生產力而定。
三、制度化模式（institutional
redistributive model）：由政府事先做好整體規劃，預防式的福利提供普及性服務，考量社會變遷與經濟體系的後果或外部性，強制將資源進行重分配的體系，積極的促進價值整合。以下就此三類模式來探討美、英、德、日、北歐等課後照顧政策實施概況。
表1 Titmuss福利政策的三個模式之比較
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殘補模式 |
工業成就模式 |
制度化模式 |
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國家角色 |
國家只有在市場及家庭未能滿足需求時才進行干預 |
在生產力及工作績效的基礎上，國家應滿足需求 |
國家應進行所得重分配，並降低社會不平等 |
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偏好 |
以市場為主的自由主義價值，偏好由私人進行福利供給 |
社會需求應獲的滿足，但經濟才是主要受關注的焦點 |
滿足社會需求的優先性高於對經濟生產力的關注 |
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福利接受者的地位 |
國家福利的接受者，被烙印為失敗者 |
福利的接受者被視為是攸關未來經濟的潛在生產資源 |
只要具備公民的身份，所有的社會成員都是福利的接受者 |
資料來源： Richard M. Titmuss 著，江紹康譯（1991）。社會政策十講。
(一)
殘補模式
1.
美國
美國社會變遷，一九八○年代貧窮家庭的增加，使政府從最少干預的政策理念轉為擴大政府干預，傾向強調家庭的維繫，因此政策的導向也從個人干預到家庭照顧，隨著對兒童的價值理念的改變，使的政府開始制定兒童福利政策。「21世紀社區學習中心」（The
21st Century Community Learning Center）計劃，是美國Clinton和Gore政府所進行的一項重要政策，試圖努力提供一處中小學學生放學後安全的學習場所（U.S. Department of Education,
經由美國國會的協助，聯邦教育部推動該項計畫的經費從1998年的4000萬美元提高至1999年的2億美元；從Charles Stewart Mott基金會所蒐集的資料顯示全美各中小學已有93%的學校實施學校本位的課後輔導計畫：1998年全美1601個社區學習中心，一共提供40萬名中小學生的課後輔導機會，提供中小學生於放學後一個安全、免於藥物威脅，並且有人監督之下的學習環境；2000年時，經費將增為6億美元，再增加3000個社區學習中心，並可服務1600萬名中小學生。2001止，政府又投入了十億美元在此方案中，期望有更多孩童能因此受惠。但在2003年，C.
美國各社區學習中心所辦理之中小學課後輔導計畫的內涵，其內容包括閱讀能力、數學能力、藝術等課程，以及科技在課後輔導課程的應用等，茲分別敘述如下（張明輝，2000）：
(1) 閱讀能力課後輔導計畫（Reading in After-School Program）
根據1998年全美教育進步評鑑結果，顯示全美38%的4年級學生未能達到基本的閱讀能力。有效能之課後輔導計畫和有效能的提升閱讀能力計劃，需要和社區中之其他組織，如圖書館、青年團體、文化社團、軍事單位和宗教組織等，建立夥伴關係。特別是當家長參與及配合推動時，學校教學品質將可進一步提升。且在閱讀能力課後輔導計畫中，美國聯邦教育部所採取的其他配合措施，包括下列各項：
a.「提升美國閱讀能力攻讀計畫」（America Reads Work-Study Program）：提供大
學生及研究生擔任協助提升小學階段、學前階段學生的閱讀能力。
b.卓越閱讀計劃（The Reading Excellence Program）：包含四項活動，課後指導、
課後指導人員的專業成長活動、掃除家庭文盲計畫、協助從幼稚園過度到小學
一年級有困難的學生。
(2) 數學課後輔導計畫（Mathematics in After-School Program）
以不同的方法，強化學生的數學能力和了解能力，使學生經由多元豐富的活動，進一步探索數學，深入調查有趣的主題、完成實習計畫、運用電腦和其他科技工具，以協助他們學習有趣的數學（U.S. Department of Education, 1999d）。
(3) 藝術課程課後輔導計畫（The Art and After-School Program）
每位小學至高中的學生，均有學習藝術、音樂、戲劇的機會。同時提供不同學科及豐富多元的學習活動，給參與課後輔導課程的學生及家長。
(4) 科技課後輔導計畫中的應用（Technology in After-School Program）
家長認為課後輔導計畫中應將科技與電腦視為計畫的第一優先。各社區學習中心提供予學生的學習活動中，與科技有關的課程，如電腦硬體、網路程式等等。
(5) 「及早認識大學」課後輔導計畫(Think College Early in After-School Program)
此作法可提升小學生對大學的認識，增加學習的動機。
此外美國將師資訓練統整至課後輔導之中，對新進教師而言，是非常好的一項資源。其次，「聯邦工讀基金」所提供之閱讀能力及數學能力指導計畫，也提供大學生未來成為教師的有效途徑，且高中與初中學生也可於課後輔導計畫中，協助指導學弟妹的學習。而另一方面，此種課後輔導計畫，也可成為實習教師的早期訓練課程。因此「21世紀社區學習中心」對師資聘用有以下功能：
(1) 提供高初中學生指導學弟妹課後輔導課程的機會。
(2) 課後輔導計畫提供師資培訓課程機會，使實習教師有更多的教學經驗。
(3) 於社區中心成立高初中學生之「未來教師社團」。
(4) 提供大學生於課後輔導計畫中，指導中小學生的機會；並協助其透過聯邦工讀基金賺取學費。
综合上述，有關美國中小學課後輔導計畫的內涵，可歸納出下列各項特色：
(1)
歷年來針對中小學課後輔導所作之最大投資。
(2)
建立公立學校與民間之合作夥伴關係。
(3)
提供多元化的課後輔導課程以配合學生學習興趣。
(4)
配合師資培訓提供實習機會。
(5) 家長參與課後輔導計畫的規劃與實施。
從以上可看出美國起因於兒童犯罪率升高，而積極推動中小學課後輔導計劃，加上美國政府與國會的充分支持，提撥大量經費支應該計畫的運作；另有民間基金會贊助經費，因此頗具成效。
2.
日本
依據日本《兒童福利法》第六條第二項第七款之規定，學童保育的對象兒童為，
監護人因工作等原因白天不在家的就讀小學未滿十歲之兒童。但若是部分十歲以上有需求的兒童也不會拒絕，所謂之「其他需要健全培育養成方面之指導的兒童亦得加入」係指：（1）包含一部份超過10歲的課後兒童。（2）盲、聾、養護學校小學部1-3年級的課後兒童。
孩童照顧是為了代替就業父母無法照顧的時間，因此時間不僅限於平常放學時間，也包含寒暑假、校慶等等休假日；課後照顧的地點可利用現有兒童福利設施，如兒童中心、學校多餘的教室或社區活動中心等等(魏意芳，2003)。
各級政府的職責分配，以市町村為基本單位，以執行該地區學童課後照顧工作、回應相關意見及建立聯繫網絡為主；督道府縣則擔任國家與市町村的協調者，同時也負責地方課後照顧申請的審核與監督事項。
課程內容可分為五項：（1）兒童的健康管理、安全確保、情緒的穩定；（2）培養兒童參加遊戲活動的意願及態度；（3）透過遊戲培養兒童的自主性、社會性、創造性；（4）把握兒童的遊戲活動狀況，並與兒童的家庭保持聯繫；（5）支援家庭或地區的遊玩環境之營造；（6）其他為健全培育課後兒童的必要活動。
日本的市町村為接受補助金的主要單位（2003，魏意芳），且依據法令規定，若市町村將孩童課後照顧委託給民間企業，則補助金可由受委託單位接受。市町村（包含委辦）為實施課後照顧所補助的基準為，必要的國家制定標準經費總額的1/2由國家補助，其餘1/2依地方實際狀況由家長自行負擔。國家、都道府縣、市町村各負擔1/3 的經費。政令市及中核市則為國家1/3、市2/3。欲獲得國家補助，則須符合（1）事業宗旨與對象兒童、（2）需申請且通過第二種社會福利事業。
日本以「學童保育」來稱呼學童課後照顧的制度，學童保育對象稱「課後兒童」，以「學童保育指導員」稱照顧學童的指導員。日本對於指導員的資格規範不多，僅在「課後兒童健全育成事業實施綱要」中，對於指導員的資格有較進一步的說明，學童保育指導員之選任，依據「兒童福祉設施最低基準」第三十八條之規定，具有指導兒童遊戲之資格者是最恰當的，如下：
(1) 由厚生大臣所指定的兒童福利設施職員培育學校、或其他培育機構畢業者。
(2) 有保育人員資格者。
(3) 依學校教育法之規定， 有高等教育學歷或中等教育學歷者，又或是修業過一般課程的十二年學校教育者， 或由文部大臣認同有以上同等資格者， 並有兩年以上的兒童福利事業的工作經驗。
(4) 依據學校教育法，而有小學、中等教育學校、高等教育學校或幼稚園等教師資格者。
综合上述，可將日本推展孩童課後照顧的工作，可歸納出下列四項特色：
(1) 健全的行政組織，明確的兒童福利政策。
(2) 政府與企業合作，提供所需的服務設施。
(3) 照顧機構多樣化，重視兒童的休閒娛樂。
(4) 政府能分工合作，執行與監督權責分明。
由上可看出日本的課後照顧政策重視從孩童遊戲中學習及團體生活規範。另外，完整的行政組織、健全的政府對兒童福利的促進更積極，以提供更有彈性及優質的課後照顧服務。
(二) 工業成就模式
1.
英國
兒童照顧在英國是一項重要的福利，它被視為支援英國社會和經濟繁榮的基本服務，因此兒童照顧是英國為求國家經濟穩定所實施的一項政策。英國私人的兒童照顧佔所有英國兒童照顧的一半以上，費用也很高，但英國社會福利制度對於有小孩的家庭有多項補助及社會津貼，以鼓勵父母出外工作，提振經濟。
依據英國的國家標準，兒童日間托育區分為全日托育、短期托育、臨時托育、課外兒童照顧五種型態，全日托育與短期托育的對象為八歲以下的兒童，場所在托兒所及兒童中心；也是八歲以下的兒童；課外兒童照顧（out of school childcare）則是學童放學後的照顧（馮燕，2001）。
英國政府在課後照顧上較常現金津貼方式發給家長，而不願意擔任服務提供者的角色，這使得英國的課後照顧機構必須大幅仰賴私立機構來滿足需求。雖然英國的私人課後照顧機構比例高於公立，不過由於為數眾多的教會、慈善機構與志願團體願意提供低廉的服務，所以在相當程度上彌補了政府的角色，減輕家長們的負擔。以下以Kid’s City（行政院及所屬各機關出國報告，2008）為例做說明：
Kid’s City是由社會福利團體轉型為社會企業型態的組織，顧名思義是以服務兒童為目標。該團體最初設立是鑒於社區缺乏「課後活動（照顧）」，因此連結學校與學生家長，在課後時間提供學生各項具娛樂性與教育性的活動。後來因成效卓越，政府教育部門積極推動其他社區團體提供此項服務。而因為服務量增加，對於輔導教師的需求也增加，因此延伸出提供社區失業者的師資培訓，並創造就業機會。另因課後活動的過程中，發覺中輟生的問題，也因此開發出中輟生的服務項目。
但由於長期依賴政府補助或社會捐款，無法確保服務的穩定提供，因此必需有適度的收費機制。這也是民間團體轉型為社會企業型態的主因之一。然因Kid’s City服務的地區多屬貧困地區，收費標準不可能太高，所以在政府的補助及部分的募款外，尚需仰賴大量的志工服務。
在師資上，英國的兒童照顧機構混雜，專業人員更有許多不同的訓練管道，但這並不代表英國的合格專業人員充裕或是受到重視。事實上由於機構制度雜亂，加上受照顧的兒童年齡分割過細，導致機構難以達到經濟規模，即使非營利機構有政府的補助，但大量非專業志願人員充斥，導致真正專業的保育人員薪資遠低於平均工資，使得有專業能力的人員卻步，但已經從事工作的非合格人員卻因為貧困而無法進修接受專業訓練，比起其他國家是由政府出資培訓師資待遇可謂天壤之別，因此在職場的專業人員素質自然也有相當的落差。
由此可見，英國托育、課後照顧服務是自婦女就業率上升以後才開始顯著發展。而政府的因應措施，是由中央（教育部）即時訂定服務標準並提供經費，以使民間供給的托育、課後照顧服務能在質與量方面都符合兒童早期教育的環境需求，地方主管機構則是盡到配合執行之責。
2.
德國
早先德國的兒童課後照顧並不被重視，原因在於德國基礎學校（學制為四年，相當於台灣的小學）有其獨特的傳統，為半日制，他們將兒童下午的保育視為家庭私務（周玉秀，2000）。但由於社會、家庭結構在近幾年已逐漸改變，如：單親家庭增多；雙薪家庭增多；鄰近住宅區不易尋得玩伴；學齡少年的生活、經驗場所急遽改變等因素。九○年代後，少年犯罪率在德國國內有升高之勢，且觸犯刑法的少年多為下課後單獨被家長放置於家的學齡兒童。相關單位乃進一步將其兒童日托機構法服務對象擴大至十四足歲以下的學童。
他們將日托園定位為「第二個家」，這第二個家是孩子們除了學校與家庭外最溫馨的逗留所在，此具有兩層意義：（1）組織上的開放，能進行博物館教育等；（2）擴大受安托主體的關係圈，如：朋友、同班同學、家長、教師、鄰居、其它代表性機構等。
但根據二○○四年OECD「教育總覽報告」，德國七至八歲小學生每年的上課時數只有626小時，遠低於OECD國家的平均值788小時，且德國在二○○一年的PISA測驗的閱讀、數學、自然科學能力上，被列入三十二個OECD國家的「後段班」，因此德國開始強調延長學習時間，建立全天制學校，目前已有五千所。聯邦教育部設立「投資未來教育和輔導」機構，運用四十億歐元經費，協助全德十六邦的中小學轉型為全天制學校。將教學內容整合到全天的一般課程、休閒性團體活動和主題式活動中，而且由學校提供午餐。
綜上所述，因全天制學校的建立，課後照顧目前在德國的主要功能在於補充家庭不足的功能，而不是替代；提供所有上課前。下課後無家庭照顧的學齡兒童，有一個舒適、安全，並像家一樣的環境。其任務為支持兒童發展其獨立思考能力，提供必要的引導與聯繫，尊重兒童社會與情感需求，協助其平衡休閒興趣與學校課業。並執行課後照顧的社會教育功能，與學校保持緊密合作關係（周玉秀，2000）。
（三）制度化模式-北歐
北歐模式照顧制度中，最具代表性的是丹麥與瑞典，丹麥是最早發展公共兒童照顧服務的，她的提供量最大，主張兒童事務應具有跨部會性質，因此於1987年成立涵蓋15個部會的「跨部會兒童委員會」，而以社會事務部擔任主席之職。丹麥法律規定，所有有需要的小孩都應享受公共托育照顧服務，而提供此項服務之責則歸於地方政府。丹麥也將照顧福利服務推向「地方自治」與「稅金支付」兩相結合的方向。民間組織在丹麥的機構式照顧中扮演重要的角色，但因經費是來自稅金，且民間組織與國家部門能連結的很好，因此制度完備。
後來居上的是瑞典，有最完善的公共兒童照顧服務網（劉毓秀，2000），在1960年代起大規模投資於公共托育照顧措施。以國家部門所扮演的中心角色、擁有數量龐大的公共托育服務，及注重品質和普及性，除此之外瑞典政府還將衛生部與福利部組成委員會，專門負責研議學前及課後照顧的內涵及目標，將照顧工作做如下的定位（The Swedish Institute, 1994；Broberg and
Hwang, 1991: 82-83）：
1. 托育照顧應與家庭、父母有密切合作。
2. 因學習是隨時隨地的，因此照顧也是教育。
3. 教學活動應從孩童本身的經驗和先前的知識出發。
4. 托育照顧應用主題式教法，引導孩童針對特定的主題以各種方式來探討、學習。
5. 注重孩童團體活動。
從上可知瑞典照顧政策強調的是不受正式教育體系侷限、持續不斷、全方位的終身學習。另外在行政體系中，中央部份是負責照顧政策方案研發、師資培訓，部分經費的籌措；委員會負責照顧措施的設立或擴張事宜，並負責督導各項照顧措施達成既定照顧政策目標；最後地方則負責評估、甄選、督導，提供諮詢與支持等等。
北歐照顧制度的實施是源自北歐之基本價值：平等精神。「平等」的信念基本上是對勞工階層以及女性友善的價值。因此有三項政策目標：一為給予孩童平等普及的照顧，二為支持父母（尤其是母親）就業，三為實現男女平等。為實現此三項政策，其做法為：規定只有在父母雙方（或單親）參與勞動的的狀況下，其小孩才有享受照顧福利服務的權利。此措施相當完善，特色在於將「享受福利」和「工作／納稅」兩件事互相支撐，使福利政策與勞動政策能結合，且服務對象涵蓋中產階級，中產階級願意投入勞力及稅金、讓中產階級生活水準提高，且跨階級共享型塑社會成為「生命共同體」，具有正面積極意義，而不淪為殘補式的照顧。
肆、台灣「攜手計畫-課後扶助」政策內涵與實施現況
一、 政策的背景與形成
近年來教育部在中小學教育階段對於改善偏遠地區教學環境、提升離島、偏遠及原住民教學品質上不斷有新的積極性政策出現（李明村，2004；陳麗珠，2005；陳紀燕，2006）。如「教育優先區計畫」自1996年開始全面實施，首開了補助學校活動辦理經費之先例（陳麗珠，2007），然而，在經濟不利因素（失業及貧富差距）、環境不利因素（城鄉差異）、民族文化因素（原住民及外籍配偶）等造成的相對弱勢族群，仍無全面性、發展性且具有持續性的因應辦法。
為了補強「教育優先區」的不足，2006年度推動的「攜手計畫-課後扶助」方案，將2003年度所規劃的「關懷弱勢、弭平落差課業輔導」計劃、2004年的「國中基測成績PR值低於10之人數達到該校應考學生數的25%以上國中」提昇方案與「退休菁英風華再現計畫」、2005年的「攜手計畫－大專生輔導國中生課業試辦計畫」以上計畫的精神統整，招募退休教師、經濟弱勢大專生、儲備教師、社會志工及現職教師等，讓文化不利地區之學習成效低落學生獲得照顧，並嚴格執行6至12人小班措施，期能補足「教育優先區」不足，落實補救教學計畫及學習成果檢測。
二、 政策內涵
(一) 「攜手計畫-課後扶助」的目的與對象
「攜手計畫-課後扶助」的目的，涵蓋著照顧各階層的弱勢學生，並提供退休教師展現生命價值，再現風華的奉獻機會，主要目的包含（一）提供經濟弱勢大專學生服務機會並紓解其經濟壓力，實現弱勢關懷。（二）縮短國中小學習成就低落學生之學習落差，彰顯教育正義。（三）秉持以服務提升生命價值，用智慧實現弱勢關懷之奉獻精神，讓具教學專業之退休教師再次投入教育現場，貢獻智慧及經驗，協助並輔導弱勢學生課業輔導。（四）提供學習成就低落國中小學生適性分組學習及多元學習方案。
這些目的一方面可實際照顧到國中小的弱勢學生，提升學習成就，減少學習挫敗感；另方面可以減輕來自弱勢家庭的大專學生經濟壓力，讓這些大專學生得以自實其力減輕家長負擔，免於失學的困擾；再則近年來由於政策鼓勵，55歲即退休的教職人數相當多，這些退休教師都是經驗豐富的前輩，若能以回饋的心投入攜手計畫的義工行列，一方面可節省財政支出，一方面可讓退休人員風華再現，展現生命的價值與意義。詳細如「攜手計畫-課後扶助」之教學人員與受輔學生關係圖：
圖一 攜手計畫-課後扶助之教學人員與受輔學生關係圖
資料來源：教育部（2007）教育部辦理攜手計畫課後扶助補助要點。
「攜手計畫-課後扶助」受輔對象條件包含六大類弱勢條件並符合一項學習成就低落指標的學生。這六大類弱勢身分之公立國中小學生，即為（一）原住民學生。（二）身心障礙人士子女及身心障礙學生。但另有其他輔導方案者，不得重覆申請。（三）外籍、大陸及港澳配偶子女。（四）低收入、中低收入家庭學生及免納所得稅之農工漁民子弟。（五）失親、單親、隔代教養家庭子女。（六）其他經學校輔導會議認定有需要之學習成就低落弱勢國中小學生（以不超過攜手計畫受輔對象人數百分之二十為原則）。在學業成就上規定須為學習成就低落需補救者：都會地區以班級成績後百分之五，非都會地區以班級成績後百分之二十五為指標；都會地區指直轄市、省轄市及縣轄市。
(二) 「攜手計畫-課後扶助」的教學人員
「攜手計畫-課後扶助」所可以聘請的教學人員包括：
1. 國中小現職教師
2. 國中小退休教師
3. 經大專院校推薦之大專學生並具有下列條件之一者：
（1） 家庭年收入一百一十四萬以下且具國語文、英語文、數學三學科教學知能之大專學生。
（2） 急需經濟援助且具提供國中及國小學習成就低落弱勢學生補救教學知能之大專學生。
（3） 受有師資培育或特殊教育訓練者。
4. 國中小儲備教師：指具教師資格但未受聘擔任代理代課教師者。
5. 其他教學人員：如具有大專相關科系學歷之社會人士。
(三) 「攜手計畫-課後扶助」的補助項目
「攜手計畫-課後扶助」的補助項目包含：一、提升學習成就低落弱勢學生之補救教學活動。二、退休菁英風華再現教師重回教學現場輔導學生。三、經濟弱勢大專學生扶助弱勢國中小學生課業。四、國中基測成績PR值低於十之人數達到該校應考學生數之百分之二十五以上國中之提升方案。
(四)
現況
教育部為使更多學校能了解「攜手計畫-課後扶助」方案，也為了提高開辦比率，使更多學校學生能受到照顧，因此鼓吹各縣市全面辦理宣導說明會，學校除非已經申請教育優先區學習輔導、獲得民間團體贊助辦理，或因特殊原因有辦理困難，而且要依程序報經教育局核備者，才能不申請，否則學校應善用這項資源，為校內弱勢低成就學生提供補救教學服務。
由於這項宣導策略奏效，開辦校數大幅提高，開辦比率達86%，97年度共有2945校開辦，因此教育部決定在97年度擴大辦理攜手計畫，投入補助經費由4億5千萬元提高至7億元整，同時因應縣市及學校反映需求，放寬輔導對象限制，將社會失親、單親及隔代教養家庭子女納入輔導，都會地區同時由班級成績由後5%放寬到後15%，使更多弱勢家庭低成就子女能受到這項照顧。
除此之外，政府也致力於改善申請的管道，大幅簡化申請作業與填報工作上，成立「攜手計畫課後扶助網」除達簡化作業功效外，更透過該網站，讓相關資訊交流更快速，並有效解決各縣市及所屬學校承辦人員相關問題。
综上所述，可以看出教育部不斷改進「攜手計畫-課後扶助」計畫，針對弱勢家庭與學生的用心，希望藉著這些積極性差別待遇的補救作為，改善學習落差，讓來自弱勢家庭與學習弱勢的學生能實現教育機會均等與社會正義。
伍、對台灣「攜手計畫-課後扶助」之啟示
台灣近年來所實施的「課後輔導方案」、「教育優先區」、「攜手計畫-課後扶助」等方案，正是政府為改善兒童課後照顧，縮小教育落差的証明。從各國對課後照顧政策之立法、實施及評估，可看出此為各國改善兒童福利的主要項目之一。但以台灣現行的「攜手計畫-課後扶助」實施之課程、師資等，都還待改進。因此，參考國外課後照顧的相關措施，應是可行的方向之一。雖然各國因國情不同，在課後照顧的推展上各有其特色，但也呈現一些共同的趨向，根據上述各國的實施經驗，進一步說明並討論其對於台灣「攜手計畫-課後扶助」的啟示：
一、 明確的兒童課後照顧政策
美國依據其傳統文化重視家庭之間的維繫，所以對於孩童的課後照顧推展不遺餘力，「21世紀社區學習中心」是近來針對孩童課後照顧最大的投資方案，其多元化課程以及公民之間成功的合作關係都是各國仿效的目標；日本政策強調「家庭」在兒童教養上的責任，因此在課後照顧上重視與孩童家庭保持聯繫；英國認為家庭是支援英國社會和經濟繁榮的基本，因此強調「以家庭為主」的兒童福利政策，針對家庭需求有多項補助及津貼；德國將孩童照顧定位於家庭私務，因此在課後照顧政策在於補充家庭之不足，代替家庭執行社會教育功能；北歐的課後照顧政策多主張國家照顧及普及式的福利，有完善的兒童照顧服務網，工作與補助互補的政策讓父母放心將孩子交給國家。但現今台灣的「攜手計畫-課後扶助」，社會主要仍將孩童照顧視為家庭私事，所以養育子女也因此被視為父母的個人責任。國家以兒童福利為出發點，為功能失調的家庭提供課後照顧服務，因此「攜手計畫-課後扶助」課後照顧是定位為弱勢家庭的殘補式福利，而不是全民的制度式福利，因此未來應朝向全民的普及式福利著手。
二、課程與機構多元化
美國的社區學習中心方案中，除課業的輔導之外，閱讀、藝術與科技的課程安排都相當完整，以閱讀課程為例，除提供給每所學校大量的圖書，讓學生自己撰寫劇本及故事外，最重要的是學校與社區及鄰近大學的充分結合，社區及大學提供人力每月舉辦演戲及演講比賽，社區級大學圖書館也提供大量資訊鼓勵孩童閱讀；日本的課後照顧課程重視孩童自主性、創造性的養成，因此會藉由許多遊戲來啟發孩童的思考，並培養團隊活動的精神；英國則是因應家庭不同需求，將課後照顧機構多樣化；德國課後照顧課程有兩特色，「向內」及「向外」，向內主張以孩童的生活經驗為課程，「向外」重視孩童與外界的聯繫；北歐照顧機構龐大，但因有完善的監督機關及配套措施，因此照顧機構的水準都能維持，且課程上以統整主題教法為主，使孩童能建構完整概念。以台灣來說，學校與社區未有有效之合作關係，資源不足的關係，學校只能單打獨鬥，課程安排也多以國語數學的課業輔導為主，較少是以多樣化課程來實施，再加上時間難配合，家長寧願選擇民間機構也不願參與學校課後照顧，因此政府在課程規劃上可朝向多元化發展，讓學生學習更有動力。
三、國家部門與民間機構合作無間
美國的C.S. Mott基金會和聯邦教育部負責21世紀社區學習中心計畫之官員密切合作，使經費能做最佳之運用是相當典型之公部門與民營的合作；在日本，地方政府將課後照顧工作以補助金的方式委托於民間企業，民間企業提供設備或資源給學校，使孩童能有更多資訊學習；英國因常以津貼作為補助，因此較依賴民間機構，但因數量多、競爭大，也能維持相當水準；德國政府單位將社會資源與學校資源整合，因此孩童不論是「向內」或「向外」都能持續學習；民間照顧機構在北歐的機構式照顧中扮演重要的角色，但這跟北歐模式並不衝突，因為經費大幅度仍是來自於稅金，因此民間社會跟公部門是密切連結的。台灣的民間課後照顧機構與國家的課後照顧機構彼此並不像合作關係，更像是互相競爭的狀態，但教學水準並不因競爭關係而提升，而是產生很大的落差，配套措施不完整使家長與學生在選擇上無所適從。因此政府應盡量與民間機構成為合作夥伴，互相輔助，以提供更有效的教學。
四、政府部門權責分明
英、美、德、北歐、日本等主要國家的孩童課後照顧福利，隨著社會福利思潮的轉變，在行政體制逐漸趨向分權化，中央多擔任統籌規劃及監督，地方則是執行該地區孩童課後照顧工作、回應相關意見及建立聯繫網絡等等作業。行政層級分明，連帶在服務輸送的過程中，能趨向訂定更明確的政策取向。台灣在這方面雖也是權責分明，但難免有偏失的現象，因此應更妥善的將責任及業務區分清楚，使其更有效率。
陸、結論
總而言之，台灣「攜手計畫-課後扶助」政策雖然已實施好幾年，法規與制度也漸趨完整，但執行上仍是有不少問題待解決，未來社會變遷會更加快速，課後照顧的需求只會增多，不會減少，政府必須妥善規劃其政策與實施方案，經過審慎評估與規劃的教育政策，才不會因匆促施行下最後又宣告失敗，致使很多學童成為教育實驗下的犧牲品。
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