我國當前幼教政策之省思

—從法國學前托育與教育制度探討

「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」

陳正如

國立嘉義大學幼兒教育研究所

壹、研究背景與動機

學前教育因非義務教育，而在現今社會變遷、社會型態改變，面臨公私立區域分布不均、供需失衡、出生率下降、經濟弱勢比率偏高及家庭支應幼兒教育經費負擔沈重等困境；教育部基於「弱勢優先、落實社會正義」的政策目標，實施扶幼計畫，93學年即開始實施「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」，希望透過計畫的實施，提供弱勢地區與一般地區經濟弱勢滿5足歲幼童充分的就學機會。而今年擴大補助對象的措施卻引發很多的問題與討論，而身為學校第一線教師與兼任行政工作之立場，更引發個人對於此項政策之強烈研究動機。

幼兒教育是一個人終身教育的起點，也是其國民教育的根本。兒童資源的開發與教育休戚相關，我們需提供兒童適當的環境和教育，使其天賦潛能得以充分發展。要開發兒童資源，必須從實現教育體制完善、教育機會均等著手。當前我國幼兒進入幼稚園的比例已經高達八成多，然因長期以來幼托的未能整合，引發諸多問題。分別隸屬教育部與內政部管轄的幼稚園與托兒所，由於分屬不同的行政管轄系統，故在師資條件、課程內容與環境設備等方面有不同之要求，形成學齡前幼兒因所就讀教育機構的差別，而有不同的受教品質。

學前教育階段，幼兒的人格陶冶與智能發展，有助其未來的性向、興趣及能力的正向發展，對於部分因社經條件不佳，而無法順利就學的幼兒，若能及早介入，將有助於教育機會均等的實現。幼童是國家未來的主人翁，為提供弱勢地區及5足歲弱勢幼童，接受普及與優質的幼兒教育，教育部自93學年度起，分階段實施「扶持5歲弱勢幼兒及早教育計畫」，從96學年度起更擴大實施「扶幼計畫」，避免弱勢家庭幼兒輸在起跑點上，有關這項計畫的詳細內容與實施成效，在本文中將先詳實介紹。

   針對許多累積許久之問題與弊端，教育部與內政部終於聯合擬定幼托整合政策草案，未來五到六歲幼兒劃歸國民教育，現行的幼稚園及托兒所則整合為「幼兒園」，辦理2--5歲幼兒的教保業務。94年起，幼兒園陸續實施供托嬰、托兒、課後照顧，提供複合式服務業務。幼兒園也附加學童課後托育，對象包括2--12歲學童，托育設施及人員，由內政部及相關主管機關規範。此項政策將2歲到5歲幼兒納入幼稚園教育，5足歲到6歲幼兒納入國民教育後，將比照美國「K-12」制度，「K」意即幼稚園（Kindergarten），「12」則是指從國小一年級至高中三年級的十二年，由教育部統一管理之。
　　在教育部釋出推動「K教育」的構思之際，對於國民教育向下延伸一年政策的實施，相關團體提出另一種主張，即：「幼兒提早於五歲入小學」，評估幼兒身心發展適切性，將國民教育實施年齡向下延伸，提早接受義務教育。這項主張認為透過對國教政策結實扎根的研析，除可讓台灣的未來收事半功倍之利，對整個台灣社會乃至家庭個人，都相對具有重要的意義。
　　據此，期許廣集學界和幼教各領域工作者的觀點，就教育部所主張的「K教育」與「五歲及早入學方案」從各層面評估其優劣得失，提升國教政策制定品質，並累積相關之知識資本，提供未來國教政策制定之具前瞻性的建言和完整的配套藍圖，以促進我國國教整體之發展。釐清未來國教政策方向，並進一步將結果提供決策部門參酌，更期望強化社會大眾對此議題的關注。

 貳、文獻分析與探討

    政策之形成必定經歷各項階段，特別是重視穩定與分階段實施的教育政策，對國家未來整體之國民素質影響極為深遠，需開放視聽，與各界關注之專業人士詳加研討，透過漸進式的討論與研究確立結論，同時考量社會各層面的需求，與政府大方向的整體方針，完成一政策之雛型，接著透過區域式實驗計劃與再修整，一項政策才能完整成形。有鑑於此，將首先從所蒐集的文獻資料中，為現今教育政策之形成與落實而獻力。

ㄧ、 計畫緣起與環境分析

  「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」基於以下幾點考量，因而訂定：

 （ㄧ）教育機會均等原則─衡酌學前教育階段幼兒人格陶冶與智能發展有助於其未來性
      向、興趣、能力之正向成長，且對於部分因社會不利條件限制無法順利就學之幼
      兒，若能及早介入，將有助於教育機會均等之實踐。
 （二）提供弱勢幼兒高品質之教育方案，使弱勢幼兒各方面之發展與成就、社會適應

  得以改善，提升人口品質以促進國家整體競爭力，應為當前教育重要課題。
 （三）配合行政院照顧中下階層之三中政策，並審視國家整體財政，滾動修正計畫，將
      服務對象從離島三縣三鄉、原住民五十四鄉鎮市、全國低收入及中低收入家庭幼
      童，96學年再度擴大至家戶年所得六十萬元以下之滿5足歲幼兒。

就『教育機會均等』而言，姜得勝（2003）提到，綜合各家學者之看法，主張『教育機會均等』指標包括：1.適性發展教育的就學機會均等；2.基本受教年限的入學機會均等；3.受教基本過程的均等；4.基本成就的均等。

   而在現今台灣整體教育環境分析考量下： 1. 公私學前教育機構分布不均且公私失衡。 2. 出生率下降、經濟弱勢幼兒比率偏高。 3. 家庭支應子女教育經費負擔沈重。

因此，就環境分析而論，目前學前教育存在公私立幼稚園所區域不均、公私失衡、出生率下降、經濟弱勢比率偏高及家庭支應幼兒教育經費負擔沈重等困境，考量前揭背景因素，另衡酌全國教育資源分配狀況，離島地區及原住民地區不僅地理條件受影響，也顯現在經濟發展以及公共資源和教育文化分配上的差異，影響幼兒學前階段關鍵性啟蒙教育品質。爰基於教育正義原則，實施「扶持五歲弱勢幼兒及早教育」有其依迫切性及效益性。

 二、 幼兒五歲及早教育之重要性

其實，吳清山（2007）在教育基本法第十一條就有規定：「國民基本教育應視社會發展需要延長其年限；其實施另以法律定之。」此項規定為未來國民基本教育之延長，提供了法源的依據。由於該項規定相當具有彈性，不管國民教育要向上延長或向下延伸，只要符合社會發展需要即可。但就心理學家之見解而言，「幼年成長攸關個體一生成長至深且鉅」；根據皮亞傑、蒙特梭利的研究，幼兒時期是人類腦部發育與社會化的重要階段；且當前健全家庭幾乎多為雙薪家庭，雙親皆就業，而社會型態的急遽變遷與價值觀變異使離婚率居高不下致使不健全家庭：即單親單職、單親失業家庭、隔代教養家庭增多，甚或平均每三天就有一個棄嬰之社會亂象（蘇芬媛，1998），「幼兒」之亟待教養與照顧，可謂是當今最為迫切、且亟待關心之社會問題。

張孝筠（2007）也指出，最近臺灣兒童暨家庭扶助基金會（中廣新聞網，2006）在2005年11月至2006年5月間針對307位3至6歲接受讓基金會扶持的弱勢家庭幼兒實施「臺灣貧兒童學習調查報告」，就「語言與溝通發展」、「社會人格發展」、「知覺與認知發展」、「粗動作發展」、「精細動作發展」等五大面向進行調查分析。調查結果發現，家扶貧童有百分之36.8%的幼兒，在語言與溝通發展上出現遲緩現象，語言發展落後將會影響幼兒認知與學習發展及人際關係。貧童發展正常的比例平均不到五成，顯示經濟弱勢的孩子在人際關係互動的能力和知識上，與一般孩子還有很大的落差。進一步交叉分析，這些幼兒年紀愈大，發展落後的狀況愈明顯，但從接受早期教育的成果發現，接受早期教育的孩童，在各方面的發展都優於未接受早期教育的孩子。

上述得知，平心而論，如以近年來國家財政負擔考量，就兩者加以比較，向下延伸所需的經費要比向上延長為少、但其效益要比向上延長為大，往下延伸自然成為優先的政策，如此孩子得以及早接受正規的教育，對其智能的開發，顯然有利。可是所受的阻力卻要比向上延長的更多，因為部分私立托兒所和幼稚園經營業者基於生存觀點，可能會橫加阻擾，甚至動用民意代表力量影響政策的制定與執行。

 參、政策內容介紹

教育部94年1月20日發布「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」政策方案，96年8月24日經行政院修正核定、96年9月10日教育部第三次修訂發布最新版本，在此先將政策內容做一詳實而簡要的介紹，並從中探討「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」在過去與現在所造成的政策結果；藉以作為政策評估的判斷基礎。

一、計畫目標及限制

（一）目標說明

「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」係專指為弱勢地區與全國低收入戶、中低收入家庭及家戶年所得60萬元以下之滿五足歲至入國民小學前幼兒所安排，符合其身心發展需要之學前教保服務，採非強迫、非義務、漸進免學費方式實施，其目標如次：

1.提供弱勢地區全體滿五足歲至入國民小學前幼兒充分之就學機會。

2.提供全國低收入戶、中低收入家庭及家戶年所得60萬元以下之滿五足歲至入國民
      小學前幼兒充分就學機會。

3.建構滿五足歲弱勢幼兒優質之教保環境，改善幼兒所受教保品質。

（二）達成目標之限制

1.基於就近入學原則，弱勢地區必須協調公私立托兒所加入試辦國幼班，因涉幼托
     機構之不同設置與專業人員資格標準，較難提昇教學品質。

2.學前教育非屬強迫教育，弱勢幼兒是否入園接受學前教保服務，仍為家長自由
      意願。

3.學前教保服務屬地方自治事項，是否普遍設置公立幼稚園仍為地方政府之權責。

4.基於整體財政考量，尚無法提供全體參與對象免費之教育。

（三）預期績效指標及評估基準

1.預期績效指標
      提供優質及充足的幼兒教育，並使滿五足歲至入國民小學前弱勢幼兒能就近就學。

2.衡量指標

（1）滿五足歲至入國民小學前弱勢幼兒就學率。預計九十四年度達76％、九十五年
       度達81％、九十六年度達86%、九十七年度達92%、九十八年達94%。

（2）弱勢地區公立學前教育機構成長率。預計九十四年度成長15％、九十五年度成
       長5％、九十六年度成長5%、九十七年起逐年各成長1%。

（3）試辦國幼班園所之教學訪視與輔導率。九十六年度達90%、九十七年度達92%、
       九十八年達95%。

二、實施對象及身分認定

（一）實施對象

    本計畫之實施對象，包括弱勢地區與全國經濟弱勢滿五足歲至入國民小學前之幼兒；至弱勢之定義，分為二種，一為地域弱勢，指離島三縣三鄉及原住民鄉鎮市；一為經濟弱勢，指全國低收入戶、中低收入家庭及家戶年所得60萬元以下之滿5足歲幼兒。

（二）補助身分認定方式

       1.低收入戶：身分認定依社會救助法辦理，應請提供低收入戶證明文件。

       2.中低收入家庭幼童：身分認定依中低收入幼童托教補助計畫辦理，應請提供中低收入家庭幼童身分  證明文件。

       3.家戶年所得30萬元以下或超過30萬至60萬元以下之滿5足歲幼兒：本計畫家戶年所得係以幼兒之父親與母親合計(或法定監護人)之年總所得為計算標準，並由財稅資料認定之。

三、計畫期程

    本計畫自九十三學年度(九十三年八月一日起)起，分四階段實施：

 （一）第一階段【自九十三學年度起(九十三年八月一日)】：以離島地區為實施對象，
       包括：金門縣、連江縣、澎湖縣、臺東縣蘭嶼鄉、綠島鄉及屏東縣琉球鄉全體
       五足歲至入國民小學前之幼兒。

 （二）第二階段【自九十四學年度起(九十四年八月一日)】：加入原住民地區鄉鎮市全

       體五足歲至入國民小學前之幼兒。

 （三）第三階段【自九十五學年度起(九十五年八月一日)】：再納入全國滿五足歲至未
       滿六歲之低收入戶及中低收入家庭幼兒。

 （四）第四階段【自九十六學年度起(九十六年八月一日)】：擴大加入家戶年所得30萬
       元以下或超過30萬至60萬元以下之滿5足歲至入國民小學前之幼兒。

四、執行策略及方法

 （一）供應機構：

   1.離島三縣三鄉及原住民五十四個鄉鎮市以公私立幼托機構試辦之國幼班為供應者。

   2.其他地區以公立幼托機構為主要供應者、私立幼托機構為次要供應者。

 （二）分期執行策略：

   1.第一階段至第三階段(九十三學年至九十五學年)：

  （1）離島三縣三鄉及原住民鄉鎮市之全體滿五足歲至入國民小學前之幼兒，就讀公立
      國幼班者每年最高補助5,000元，就讀私立國幼班者每年最高補助新臺幣2萬元。

  （2）全國滿五足歲至入國民小學前之低收入戶及中低收入家庭幼兒，提供優先就讀公
      立幼稚園之措施，就讀公立幼稚園者每年最高補助5,000元；因公立幼稚園供應
      不足就讀私立幼稚園者，每年最高補助新臺幣2萬元。

   2.第四階段(96學年度起)：考量區域別，並依家戶年所得區分補助額度。

  （1）全國低收入戶、中低收入家庭、家戶年所得30萬元以下之滿五足歲至入國民小
       學前幼兒：提供優先且「免費」就讀公立幼托機構之措施，因整體公立幼托機構
       (含幼稚園及托兒所)供應量不足而就讀私立幼托機構者，每年最高以等同於公立
       幼稚園學雜費收費總額補助之。

  （2）家戶年所得超過30萬元至60萬元以下之滿五足歲至入國民小學前幼兒：提供優
      先且「免學費」就讀公立幼托機構之措施，因整體公立幼托機構(含幼稚園及托兒
      所)供應量不足而就讀私立幼托機構者，每年最高補助新臺幣2萬元。

  （3）離島三縣三鄉及原住民鄉鎮市家戶年所得超過60萬元以上之滿五足歲至入國民
      小學前幼兒：就讀公立國幼班者每年最高補助5,000元，就讀私立國幼班者每年
      最高補助新臺幣2萬元。

  3.本計畫公立幼托機構之供應量，係以縣市內公立幼稚園及托兒所之整體供應量認
    定，倘至公立幼托機構辦理入學登記，但因登記人數超出可招生總額，並無法抽中
    入學者，同意於其就讀私立幼托機構時給予補助，至供應區域劃分認定，授權由各
    直轄市、縣市政府整體規劃辦理。

  4.各縣市公立幼托機構之收費基準，係以95學年度各直轄市、縣(市)政府於96年4
    月2日前所發布之公立幼稚園(托兒所)各類幼兒收費基準或函報本部、內政部兒童
    局有關公立幼稚園、公立托兒所之收費公文為依據。

  5.本計畫不得與幼兒教育券、中低收入幼童托教補助、原住民幼兒就讀幼稚園(托兒所)
    補助重複請領。

（三）主要工作項目及執行方法

本計畫之主要工作項目分為「規劃弱勢幼兒輔助教材」、「均衡並調節供應量」、「鼓勵弱勢幼兒入園」、「建構優質硬體環境與設備」、「提升師資水平」及「訪視、輔導、與成效評估」及「溝通與宣導」七項。

（四）執行步驟（方法）、分工及經費

五、經費配置

（一）九十三年度所需經費新臺幣捌仟貳佰柒拾萬元。

（二）九十四年度所需經費新臺幣參億玖仟伍佰玖拾萬元。

（三）九十五年度所需經費新臺幣肆億肆仟柒佰捌拾貳萬元。

（四）九十六年度所需經費新臺幣拾壹億貳仟柒佰捌拾參萬元；教 育部所需經費新臺幣柒億貳仟陸佰參拾柒萬元、內政部所需經費新臺幣肆億壹佰肆拾柒萬元。

（五）九十七年度所需經費新臺幣拾柒億捌仟肆拾萬元；教育部所需經費約新臺幣拾億壹仟玖佰玖拾萬元、內政部所需經費新臺幣柒億陸仟伍拾萬元。

（六）九十八年度所需經費新臺幣拾陸億陸仟肆佰肆拾萬元；教育部所需經費約新臺幣玖億肆仟伍佰肆拾萬元、內政部所需經費新臺幣柒億壹仟玖佰萬元。

（七）離島三縣三鄉及原住民五十四鄉鎮市，因辦理國幼班所設立公立幼稚園所增置幼稚園教師之人事費，由行政院主計處納入地方教育基本需求設算。

六、預期成效及影響

（一）整體預期成效：

    1.藉由供需面之調查與分析，充分提供滿五足歲弱勢幼兒就學需求。

    2.開展教師課程進修之管道，提昇師資素質與專業之成長。

    3.透過師資專業發展與諮詢，促使幼兒教育專業品質提升。

    4.充實相關教學軟硬體設備，改善教學環境維護幼教品質。

（二）階段性成效：

    1.第一階段(九十三學年度起) ：離島地區

    （1）充分提供離島地區五足歲幼兒就學需求。

    （2）提高離島地區國幼班師資專業素養。

    （3）改善離島地區五足歲幼兒受教環境。

   2.第二階段(九十四學年度起)：原住民地區五十四個鄉鎮市

    （1）充分提供離島、原住民地區五歲幼兒就學需求。

    （2）提升離島、原住民地區國幼班教師素質。

    （3）改善原住民地區五足歲幼兒受教環境。

   3.第三階段(九十五學年度起) ：全國五歲經濟弱勢（低收入戶及中低收入戶）幼兒

    （1）充分提供全國五足歲弱勢幼兒就學需求。

    （2）提高教師專業素養。

   4.第四階段(九十六學年度起)：擴大加入家戶年所得60萬元以下之滿五足歲至入國民小學前之幼兒。

   （1）充分提供全國五足歲弱勢幼兒就學需求。

   （2）改善全國五足歲弱勢幼兒受教環境及品質。

   （3）提高教師專業素質。

  七、附則

 （一）有關機關配合事項

     1.為利於本計畫之推動，教育部、內政部以及各地方政府之教育局與社會局，應
  設立聯絡窗口，以利業務之聯繫。

     2.內政部（戶政司）、國防部、財政部及臺灣銀行應就幼生及其父母之年總所得及
  相關基本資料之取得及比對予以協助。

（二）其他

    1.各級政府相關工作人員及學校辦理本計畫之績效應納為年度考績之重要參據。

    2.本計畫之推動，應隨時掌握執行成效，並依據所發現之缺失，隨時檢討改進。

    3.本計畫有未盡事宜、另案予以規定，修正時亦同。

 肆、政策成效評估與分析

    此份政策計畫書中所稱弱勢幼兒係指教育優先區、原住民、低收入戶、中低收入戶等偏遠地區、族群文化弱勢及家庭經濟弱勢之幼兒。在此先從世界其他國家—法國對於社會中弱勢族群的相關兒童福利政策，作一分析與比較：       

一、比較法國學前托育與教育制度

　　在此先以法國的學前教育福利制度來做比較。由於法國之學前教育制度與整個婦幼福利政策結合在一起，因此在探討學前教育制度前，必須從其婦幼福利制度談起，才能了解法國學前教育制度之精神所在，以下分別說明之。

（一）法國婦幼福利制度

　　自第二次世界大戰後，法國人就有個偉大的社會目標，他們了解到要重建國家，要

從懷孕的婦女開始，他們視孩子為一種喜悅（Jacobson,2001a）。法國的幼兒教育就是建立在這種思維上的，因此從婦女懷孕開始，法國政府就提供一連串的服務，以確保幼兒能出生在一個政府提供全面醫療照顧及補助家庭扶養的制度下成長（Jacobson,2001b）。 

   法國懷孕婦女除了可享受一週可支薪的產假外，暑假期間也有數週可領薪的休假，好讓媽媽有較長的時間陪伴幼兒，以利幼兒之成長。對於夫婦都在工作而有二個小孩的家庭，如果丈夫或妻子有一方願意去職留在家裡照顧孩子的話，政府每月給予3000法郎的育兒津貼補助。

   法國政府為鼓勵國民生育，只要生第二胎，政府也每月給予683法郎的育兒津貼 ，三人的為1559法郎，生的愈多領得愈多，可以一直領到孩子20歲為止。如果孩子完成義務教育不再就讀，則育兒津貼到孩子16歲義務教育終止時就停止（沼口祐子，2001；Jacobson,2001b）（高義展，2004）。

（二）托育制度

    托兒所主要照顧二個月大的嬰兒至三歲大的幼兒，托兒所為地方政府設立。根據法國1990年一個研究報告指出，上過托兒所的幼兒比母親全天候在家照顧之幼兒，在進入學校後之表現比較好，因此教育部想要將他納入教育系統，提供給貧窮落後地區幼兒就讀，但托兒所歸衛生及人力資源部監督管理，所以教育也無能為力。

（三）學前教育制度─教育優先區：

       法國政府於1980年代實施教育優先區（Zone Education Prioritizes）計畫，教育
   優先區之選擇據下列原則：1.高留級率地區。2.高退學率地區。3.外國移民比率高的地
   區。4.高失業率地區。 5.缺少社區機構地區。

（註：法國傳統上是採精英教育，故以往自小學開始，留級率就很高，根據教育部資料顯示，在1960年11歲兒童能於小學順利畢業者佔46%，而最近幾年改善很多，1999年提升到80%）。

　　  『教育優先區計畫』是法國首次試圖投入經費幫助上述地區提升其教育品質（Lee & Sivell,2000）。不過教育優先區開辦以來大都集中在大都市公寓密集處。在1982年實施教育優先區時共有362所學校接受補助，到1997年時已增加為600所學校。目前全國有500個教育優先區，在這些教育優先區中，學校可使用政府的補助款來降低班級人數、較少不合格教師之比例，聘請其他專業人員（例如心理學家、社會工作者）協助輔導學生、添購教學設備或處理其他的需要（Lee & Sivell,2000）。

（四）法國學前教育制度發展趨勢及特色

  1. 完善的托育制度：

       法國將教育視為一連續的歷程，因此要辦好學前教育，如何照顧好0-2歲幼兒也非常的重要。法國教育制度之規劃，可以說從婦女懷孕即開始，是讓每位幼兒自出生後就受到妥善的照顧。例如，重視新生兒與父母在一起的時間，政府給與上班婦女足夠的產假以陪伴嬰兒；對於卻留職停薪在家照顧幼兒者也給予育兒津貼補助，使他們無後顧之憂，好好的照顧幼兒。對於產假結束後必須返回工作崗位的婦女，政府也提供她們完善的托兒所。

2. 注重平等的原則

    法國大革命以後，平等的觀念深植人心，因此我們可以看到法國的學前教育制度，處處顯示平等的精神，整個制度以照顧弱勢者而設計。例如，托育依照家長收入來收費；免費的2-6歲的母親學校，讓低收入戶也能與中上階層者一般，從2歲起就能接受同樣的教育；教育優先區之設立，讓處於文化不利地區之幼兒受到更多的照顧。

3. 學前教育就學年齡往下延伸

法國接受學前教育之幼兒數在1985年以前，2歲佔32.1%，3歲93.7%，但是到了2001年時，2歲幼兒升高至35%，3歲幼兒則已達100%，而且近年來家長不的要求政府尋找更多的空間，興建教師，讓更多2歲的幼兒能進入母親學校就讀，因此，法國學前教育就學年齡有不斷往下延伸的趨勢。

 二、扶幼計畫之利弊

    在許多民間團體或公部門其實有許許多多的社會福利計畫，而其中以教育部的「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」最為特別，其策略不是社會福利的概念，而是以補助方式，將弱勢幼兒積極及早納入正規教育的系統，此概念頗符合英美從能力建構（Capacity Building）等策略，可協助培養弱勢兒童獨立與自足自給的能力，藉由能力提升來達成脫離弱勢群體的目標（沈姍姍，2006），即所謂以『教育改變弱勢幼兒命運』的思維。

    從功能論的觀點而言，弱勢導因於貧窮，此為社會福利部門、經濟部與內政部相關單位應該解決的問題，教育部門在此議題上則扮演次要輔助的角色。社會福利部門、經濟部與內政部相關單位對弱勢家庭給予經濟救助、醫療照顧、技能訓練與意外安置，而教育機制則通常是協助貧困或弱勢（缺乏文化或身心障礙）兒童脫離貧困或向上社會流動的管道（沈姍姍，2006）（張孝筠，2007）。

    從（謝子元，2005）指出，由於兒童是社會中最弱勢的一群，卻又是一國未來的希望所繫，因此各福利國家對於兒童福利政策，莫不給予相當大的關切。從各國的幼教政策中大致上有兩種經濟學上的理論支持：（一）支持供給面（直接提供托育服務）；（二）支持消費面（補貼家長）（Kahn，et.，1981）。支持供給面的做法較為單純，即直接由政府提供幼教機構。 而支持消費面的做法則有提供現金津貼，與實物補助兩種，現金津貼顧名思義，國家將補助的現金交付給家長，由家長自由選擇幼教機構就托；實物補助則是政府將資金交付給機構，家長只能獲得學費的減免並未拿到現金。 三種福利輸送模式的做法與優缺點分析如下。

   （一）國家直接提供服務

     由國家提供實質的幼教服務，由於經費來源有國家負擔因此免費，對於家計的
     負擔有相當大的助益，其優缺點如下：

     1.優點：

 （1）直接由國家成立的幼教機構屬於公部門的一部份，不論在任何的福利國家中，
        都是屬於免費的教育，經費來源由國家負責，因此在行政與教育本質上不必擔
        心會受市場競爭及商品化的扭曲（戴文青，2001）。

 （2）就結構功能論而言，公立機構最符合社會教育的理想，美國心理學家華生
       （James B.Watson）認為教育便是一種行為控制，透過計劃性的教育便可以從小
        型塑兒童的行為，進一步改造社會；而公立學校則是執政者進行社會控制最佳
        的利器（詹棟樑，2003）。

 （3）社會主義者認為由政府出資但具有獨立特質的公立學校，將有助於去除階級
        化的鴻溝，提供每 個幼兒公平的教育資源與競爭機會。

 （4）公立機構師資、教學品質較為穩定。

    2.缺點：

（1）公立學校的效率與品質在許多國家都備受質疑。市場機制不
        僅能提高效率，也會因為競爭而不斷提高品質，利潤是促進從業人員提高服務
        品質的誘因（徐千惠，2003），但公營化卻會破壞正常的市場機制。

    （2）公立幼教機構受制於僵硬的科層體系，對家長的需求與課程安排缺乏彈性與創
        意。

    （3）公營機構並不代表教育機會平等，美國教育學家艾波（M. Apple）在其研究中
         已經確認，學童的競爭力受家庭的文化背景影響頗深，因此即使在義務教育
         中，學校也無法提供真正平等的教育環境（蘇峰山，2002）。

   （4）剝奪家長的教育選擇權，為避免資源浪費公營機構在同一地區通常不會重複設
       置，且公立機構的收托時間、教育理念、品質同質性高，使父母親沒有選擇的機

       會。

（二）托育津貼（現金津貼）

是由政府對於適齡的幼童提供現金津貼，讓家長自由選擇機構就讀。這類型的津貼與教育券的界線有點模糊，扶幼計畫中的學費補助即是直接給家長，然而政府仍會規定家長必須先取得機構的入學證明，以確保補助的用途；在我國目前托育津貼為選擇式的補助項目，目前分為：低收入戶、寄養家庭、特殊境遇婦女、家長殘障、發展遲緩及殘障兒童、原住民子女等（桃園縣政府社會局，2005a），針對不同狀況之兒童，由不同的部門提供經費作補助，例如像中低收入、寄養家庭等以社會福利部門提供，特殊境遇婦女的補助由行政院勞委會提供，原住民子女托育津貼則編列於原住民委員會預算中。因此托育津貼與教育券不同的地方是：1.教育券通常為普及式且面額大致相同； 2.教育券可直接抵用學費，家長不必先付費再申請，故不經手現金。

  1.優點：

（1）由不同的部門負責托育津貼，照顧的範圍更廣，且資金來源不同，不會產生預 算排擠現象。

（2）托育津貼具彈性，政府可以依照每一年度的兒童數量增減預算，而且給付的單位小，政府資源分配效率高，也更容易平均。

（3）提供家長教育選擇權，家長不分公、私立機構均可以使用。

 2.缺點：

（1）直接現金給付容易引發弊端，例如家長可能挪為他用。 以1945年英國的家庭津貼為例，其目的在透過對家庭的現金津貼以照顧弱勢的兒童，但推出不久之後成果便廣泛遭受到質疑，Banting更在1979年提出反對意見，他認為大多數的家庭反而因此被鼓勵於增加菸、酒、賭方面的支出，對於真正需要補助的兒童，並沒有因此獲益（Paul Daniel,1998：62）

（2）不僅公、私立機構的收費落差大，光是私立機構的收費標準也相差甚大，因此現金支付的額度將很難拿捏。

（3）倘若家長為了獲取差額，刻意選擇低收費低品質的機構，或與不肖機構合作開立假入學證明，則將對幼教市場形成反淘汰。

    類似於托育津貼的兒童津貼多指具有普及精神的現金津貼，而針對低收入家庭的補助則為社會救助的一環。托育津貼雖然對資源的用途設限，從經濟學的觀點看，福利的接受者滿足程度較低，但鼓勵弱勢族群子女接受托育照顧，可以有效提升兒童的教育競爭力，並解放婦女就業可以達到托貧的目的。而單純的兒童津貼則對於使用功能的控制力很低，不論家長選擇何種教養方式都可以，因此目前很少有福利國家推出以現金發放的兒童津貼。近十數年來如：德國、英國、日本等國相繼提供普及式的兒童津貼，許多國家主要的目的並不在為家長減輕教育負擔，而只單純的在鼓勵生育率，結果從生育率的表現上，並未達到目標，可見現金津貼的目標並未如預期達成。（謝子元，2005）

（三）教育券（教育補助）

教育券（Voucher）的目的在鼓勵機構式的托育，由政府提供家長學費（托育費）補助，減輕家長負擔並提供選擇權。 其實教育券只是統稱，代表的是政府以實物替代現金補助的一種精神。 在各國的相關政策中，有些是以實體的券紙發給家長使用，有些則完全由學校與政府直接作業，家長不需要持有實體券紙；而且在計劃名稱上也不一定會有「券」（Voucher），不過在精神及效用上卻相同。

美國的教育券概念啟蒙於佛里曼對於教育資源分配公平性的質疑，他在1955年發表的「政府在教育中的作用」一文中提到，選擇就讀私立學校的家長無法獲得政府的資源，但他們卻一樣要繳稅供應公立學校的學生，如果透過教育券的機制不僅能公平資源分配，提供家長教育選擇權，還會因此刺激學校間的良性競爭，提高效率與教育品質。（謝子元，2005）

    任何社會政策必然擺脫不了「公平正義」與「可行性原則」。經整理影響兩者觀點的主要因素有以下五點：

（一）、政府責任等於義務教育：

       政府責任不必然等於義務教育，政府責任可以用不同形式提供，教育券即為其一，重點在於公民權的保障。

（二）、義務教育等於教育機會均等：

        許多研究已經證實學習成果與家庭的文化背景有密切關聯，況且以台灣地區人口如此稠密的地區，國民學校間尚且存在嚴重的城鄉差距，導致偏遠地區學生喪失升學競爭力，因此義務教育只能提供在義務階段保障其最底線，而非教育競爭力的均等。

（三）、市場化等於政府退場：以英國為例，政府退出經營者角色，集中人力透過教育券計畫的審核機制，使得中央政府的監督權史無前例的擴大並且落實。就制度面的觀點來說，市場化反而強化了政府的監督權利。

三、政府的角色

    政府是政治結構中最主要的，政治人物基於社會現況而有所改變的理念，試圖影響涉及廣大民眾或特定弱勢族群福祉的公共議題，進而促使政府制定或改善相關之公共政策。其所發揮之功能為試圖影響當前政策與法令的制定。（林天佑等，2004）教育部集結學術界、社會利益團體與幼教界實務工作者等等參與政策的制定與推行，但卻淪為政治籌碼或利益輸送的管道，著實令人感到悲哀。許多教育政策之決定，常因政治人物之更迭而呈現不穩定之狀態，而在執行決定方面，地方政府如何詮釋、如何執行，也都具有決定性的影響力。（林天佑等，2004）

    雖然邱志鵬（2007）指出，國教向下延伸一年採免費非義務性質，雷同於美國的「K教育」精神，強調政府應有責任提供五歲孩子及早學習教育的機會，然家長卻有權利決定是否讓孩子接受政府所提供之「五歲就學」服務。尊重家庭及雙親選擇的政策與民國八十年代的教改主張──教育鬆綁及教育自由化前後呼應。義務教育的精神乃透過立法，強迫入學條例，將國家權力凌駕於雙親之上，屬國家干預主義之政策取向。以台灣現階段之幼教生態及國民教育水準，國教向下延伸一年採免費非義務性質，應為可行。

   但作者卻認為：若僅強調「免費」卻「非義務性質」，根本無法真正落實「五歲及早就學」的理想，且將淪為政治籌碼，每到選舉期間即讓有心無意的政治人物將此拿來大作文章，經濟弱勢家長與不肖業者或以開立假收據的方式謀取補助款，卻無法確實監督幼兒入學就讀的立意。再則，以金錢直接補助，雖透過國稅機關以家戶所得之財稅證明為補助依據，但卻仍有「家中富裕、衣食無缺」之家庭，仍獲得全額學費補助的荒誕現象，無法確實補助真正需要的大眾，失去原本政策制定初衷與美意。因此，應整合政府資源，跨部會分工合作，結合非營利組織，擴大弱勢幼兒教育及照顧網絡。教育部國教司宜深耕正式教育系統內的扶助弱勢幼兒計畫及其相關活動，社教司宜深耕弱勢家庭教育之範疇。兒童局及社福非營利組織則宜深耕支持性兒童福利（兒童保護、家庭支持等服務）與替代性兒童福利服務（家庭寄養服務、機構安服務及領養服務）等範疇。

伍、結語與建議

   我國的幼教問題盤根錯節由來已久，任何一個政策都會牽動整個生態的平衡，影響所及包括政府財政、幼教機構、從業人員、家長及幼兒，對於社會的長期影響將無法估計。而目前針對國內『扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫』有待審視。首先，應針對此一幼教政策全面性的影響作一評估：由於絕大多數研究都將研究範圍設定在單一政策上，然而政策的實施必須全盤考量政府財政、法令、社會、經濟、教育等面向的影響，因此必須以整合性的研究，同時參考各項政策的目標與影響，才能達到改善幼教環境的最終目的。除此之外，廣納各家理論基礎作為參考依據也很重要，因幼教政策同時涉及兒童福利與教保專業，而我國至目前為止在社會福利政策方面，還十分落後，因此最好以世界其他福利制度完善之國家經驗為經，輔以教育社會學理論為緯，建構成能兼容兩者的優點的理論架構，以真正符合各階層的需求。

    以下提出個人建言，希望能對幼教政策有所幫助：

一、落實國教向下延伸一年，使5歲學前教育普及所有兒童

    法國之所以能夠提供免費的且從2歲就開始的學前教育，當與其政府之教育投資
有關。因為法國之教育預算居各部會之冠，卻提高國民之素質，教育投資不可省，法國2歲幼兒之就學率已經為35%，而3歲之就學率早在1990年代就達100%了。反觀我國截至目前還無法推動免費的5歲學前教育，這不僅造成教育機會之不平等，更影響國民素質之提升，因此政府應及早宣布實施５歲免費的學前教育。教育部門更可以工作津貼方式，聘國小教師或公幼教師協同村里幹事以家庭訪視、收入證明等方式，主動發覺弱勢邊緣家庭子女，並提供及早教育與補助款的服務。（張孝筠，2007）

二、整合學前教育與托育制度

      法國人認為學前教育是重要的，要縮短幼兒間的差距，應將學前教育與托育制度結合起來。我國政府應盡量提供充足的公立的托兒所，讓上班婦女不用為了孩子找合格的托兒所傷神。幼托整合已經是勢在必行之政策，但如何將「教」、「保」完善規劃，更有賴於幼教界學者專家與現場實務工作者應發揮同舟共濟之精神，給予政府最佳之建言；政府機構主管教育當局與立法部門更應多重視幼教第一現場的聲音，而非閉門造車或一昧將國外政策移花接木、一頭栽進崇洋之迷思。
三、對於經濟文化不利地區，更應加強學前教育投資

     平等精神是民主自由的核心價值，基於教育機會均等原則，因此政府宜加強教育優 先區之投資，應首先在山區、離島或偏地區推廣至5歲免費的學前教育，如此不僅可以提升教育機會之均等，更可以提高全體國民之素質。

  四、學前教育制度宜結合婦幼福利政策

 法國學前教育制度與婦幼福利政策結合，政府補助設立放學後之托育中心或休閒中心，讓上班父母不必擔心無處寄放小孩。此外，各種托育中心之收費，大都依家庭收入來收費，更是法國婦幼福利制度的一大特色，這減輕了低收入戶之托育負擔，無形中也讓這些幼兒享受與其他中上家庭之幼兒的同等待遇，這是值得我國政府參考的。

    為了下一代子孫前途著想，學前教育納入正規教育體制，是一項具有前瞻性和發展性的政策，政府應該排除萬難，多方溝通化解阻力，以利政策執行。由於該項政策亦是艱鉅的教育工程，所涉及層面甚廣，包括法規制度、財源經費、師資來源、課程教學、學校容量、學區劃分等方面，都須詳加規劃，做好萬全準備，以利政策的施行，讓全民皆享福利。

陸、參考書目

    1. 張孝筠（2007）。我國「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」往下延伸之必要性。教
      育研究月刊，161，5-14。

    2. 簡楚瑛（2007）。淺談我國幼教發展趨勢。教育研究月刊，161，145-151。

    3. 林天佑等（2004）。教育政治學。台北：心理。

    4. 姜得勝（2003）。教育問題的哲學思索。台北：桂冠。

    5. 吳清山（2007）。孩子的光明未來。國教政策論壇。線上檢索日期：2007.11.04。

   網址：http://www.ece.moe.edu.tw/under5plan.html

    6. 教育部（2005）。扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫。線上檢索日期：2007.11.04。
      網址：http://www.ece.moe.edu.tw/under5plan.html

    7. 謝子元（2005）。近代台灣幼教政策之研究-比較福利國家觀點。元智大學，碩士
      論文，未出版。

 8. 高義展（2004）。法國學前教育制度之現況與發展趨勢。幼保學刊，2，P.79~97。

 9.OECD（2006）. Starting Strong II: Early Childhood Education and Care.Paris：
      OECD.

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