從教育法學觀點，淺談「十二年國民教育計畫」法源依據問題
蔡珮夙
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前言
自民國五十七年實施九年義務教育，迄今三十多年。雖然當初倉促實施，導致問題叢生。但歷經多次教育改革與相關教育法令的修訂，教育的興革促使台灣可以培育出許多優秀菁英，創造了令人刮目相看的台灣經濟奇蹟。現在已跨入二十一世紀，是一個高度競爭時代，也是一個團隊競爭的時代，為了提昇國家的競爭力，培養下一代的生存實力，比照其他先進國家早已邁入十二年基本教育的時代，延長國民教育確實有其需求性和前瞻性，規劃十二年國民教育時，更應該重新檢討及制定相關的教育法令，是否能讓此政策有法理上穩固的立足點，是否符合在法理上保護教育弱勢團體，實現社會的公平正義原則。
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以法學觀點檢視12年國教的合法基礎
首先，我國憲法中有關教育權利的規定以及有關教育人權的國際條約，皆顯示在憲法潮流及人權理念下，均已肯定接受教育是人民的基本權利，而國家則有義務提供保障，傳統的國民教育在定義上維持免費、免試及強迫等原則。依照教育基本法第五和第六條明文規定對於特定弱勢族群給予補助，第十一條更說明基本教育應視社會發展需要延長其年限，這也是十二年國教最根本的法源依據，其詳細條文如下：
教育基本法第11條「國民基本教育應視社會發展需要延長其年限；其實施另以法律定之。」
基於上述之條文十二年國民教育目前規畫分短期和中長期來推動。
1.短期：採循序漸進方式實施，其性質屬非強迫、非義務、非免費等，讓學生適性而自願選擇學校就近入學。
2.中長期：視國家財政狀況，充實社區教學資源，拉齊公私立學校差距，妥善規劃適性就學社區後，再採免試、免費、強迫、義務及就近入學等原則推行延長國教政策。
但是此政策的實行最大的前提就是經濟因素，若然向上延伸：每年政府必須編列大約380億元的國民教育投資經費。這是一筆龐大的支出，而且可能沒考慮到偏遠地區學子如要就近入學，或者提供軟硬體的教育資源，經費預算可能再往上估計，然而政府即使可以提供龐大的補助和保障，如何分配其法源依據為何，是否需要再修正都可能隱藏著法學問題。
譬如，延長國民教育之法源依據如上述為教育基本法，然而國家的根本大法—憲法第160條卻明載「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。」，不管是目前的九年國教、未來的十二年國教，如採用免學費且強迫入學的方式都將明顯違憲。所以要延長國民教育年限，首要工作是修憲，使國民教育年限入憲。再依據教育基本法之規定，另行制定「延長國民教育實施條例」，明定國民教育延長之年限，作為實施依據。配合國民教育的延長，相對亦修訂「國民教育法」及「強迫入學條例」，以達到適法性。
在教育法規上和憲法上如不一致明定，未來實際上路必然有漏洞可鑽，亦或者地方與中央產生衝突，受害的還是年輕學子，諸如目前進入行政訴訟的「北北基一本一綱」就是最好例子。
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現有教育法是否保障十二年國教的六大實施原則之推行
政府現正致力在2009年推動12年國教，雖然是要提升我國基本的教育素質，不過整體性的公立學校素質是否在九年一貫實行過後有所提升，仍然是個爭議性的問題，
依照教育部國民基本教育實施原則列表，筆者以教育相關法規來作論述。
1.入學普及化：提升國中畢業生入學高中職比率，期達百分之百。
2.教育優質化：逐步擴增優質高中職，全面提升高中職教育品質。
3.就學在地化：落實高中職社區化，逐步達成在地就學目標。
4.學習一貫化：銜接高中職、國中小教育，使學生學習經驗與身心發展階段連結。
5.縮短學費差距：縮短公私立高中職學費差距，減輕弱勢家庭家長經濟負擔。
6.縮小城鄉差距：補強教育資源不足區之高中職學校資源，提升其競爭力。
教育部十二年國民教育網站公佈之政策目標
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入學普及化
九年國民義務教育實行三十餘年，根據教育部的教育統計來看，95學年度國中升高中職的升學率高達96.23％，而各級教育學齡人口在學率－粗在學率來看高達98.79％，除了可能應屆因故無法繼續升學之後仍會繼續進修中等教育，因此才會產生在學率與升學率的落差，顯示高中職階段的教育在台灣已經是相當基本的學歷，而為了充分提供所有國民能接受十二年國民教育，也就達到百分之百的普及化，提供剩餘將近4.5%的國民就學機會，就必須在政策上提供保障，當然政策實行上要有法律的保障，就國內相關法條來看
1. 國民教育法第2條規定「凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。」
2. 強迫入學條例第1條「本條例依國民教育法第二條第二項規定制定之。」 第2條「六歲至十五歲國民 (以下稱適齡國民) 之強迫入學，依本條例之規定。」
3. 憲法第21條規定「人民有受國民教育之權力與義務。」
4. 憲法第160條卻明載「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。」
因此前文提到現行的「九年國民義務教育」，與未來即將上路的「十二年國民教育」如要強迫，都與憲法所規定人民接收教育的年限不符合，而且「國民教育」的用語有「基本教育」、「國民基本教育」，表示在法律用語上其用語仍然沒有統一，重點是憲法第21條雖然明定接受教育是權利與義務，但是在現行各項條文中未曾明確提到「義務教育」，這對保障人民教育權是一種法律根本上的漏洞，對教育普及化在法理上也是一種危機。並且憲法和國民教育對國民的教育年限有所出入，「十二年國民教育」又如何能依照教育基本法第11條來延長基本教育年限。台灣是民主法治國家，在教育根本大法上，歷經數次教改卻不曾在法制化上修正，變成「合理卻違法」的教育政策，政府理應順著此次「十二年國民教育」的推動，一併將所有相關法律條文列入修正。
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教育優質化
不論任何政策實行前，一個成熟的民主國家必先要取得人民信心，95年12月國立教育研究院籌備處「2006年臺灣地區民眾對重要教育議題看法之調查結果報告」調查結果，則有高達78.4％的民眾支持實施十二年國民基本教育。(教育部，2006)然而依據96年5月國立臺灣師範大學在民意調查上（師大新聞，
圖1. 民眾對十二年國教信心指數
資料來源：http://pr.ntnu.edu.tw/news2.php?no=681
從相關的調查顯示，人民樂見國民教育向上延伸，但是另一方面或擔憂相關的配套措施是否真能保障教育政策的品質，尤其「十二年國民教育」的後段中等教育，一直以來是以升學考試為基礎，進入明星學校接受精英教育，所以造成現有的高中職教學品質不一，能接受的教育資源也有差異性，學校辦學品質欠佳是社會關注的問題，也是政策實際執行上的障礙，依照十二年國民基本教育實施計畫中，子計畫6「建立質差學校退場機制」方案6-1「高中職校務評鑑實施方案」 子方案
因此，比照現在正在由立法院審議的「大學法修正草案」即將增列的大學退場機制以及審議委員會運作的法源依據，而現在教育部在全省舉行的「高等中學學校法草案」修正條文第5條的條文說明參酌大學法將「學校評鑑制度」建議入法，其法源係《憲法》第163 條：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」、《教育基本法》第8 條第4 項：「學校應在各級政府依法監督下，配合社區發展需要，提供良好學習環境。」以此有法源為基，再建立完善客觀的審議機構，未來「十二年國教」上路之後，我們的中等教育教育品質才能受到監督。
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就學在地化
「落實高中職社區化，逐步達成在地就學目標」為最高指導原則，而學區的劃分才是國教上路最大的阻礙，不論是之前推動的高中職社區化，或者是現在的十二年國教，都會牽涉到「學區劃分」的概念，而就現今台灣的後期中等教育學校型態，有著公、私立之分，高中和高職教學類型的不同，更有長期存在的城鄉差距，一時間無法和國中、小一樣，以同性質的學校型態呈現，再這等「顯著差異」之下家長和青年學子比較無法接受就近入學，而且也不符合「適性教學」的原則，比較其他歐美各國的後期中等教育的學校型態，無論是美式的综合高中的單一形式，或者歐洲的刀叉式(三分歧型)，以現在國內普通高中和職業高中的為主的型態，我們都很難以直接採用任一形式。(楊思偉，2006)
因應諸如此類的爭議性問題，「高級中等校法草案」第三十五條新增條文中將學區劃分的權責規劃為中央機關負責，甚至連多元入學的招生辦法以及學生入學資格等都將收回中央辦理，但是這似乎又違反憲法「均權」的原則，《高級中等學校法》修正草案：
1.
第三十五條 高級中等學校之學區劃分，視國民基本教育之推展，考量類型多元、生活機能、通學車程、學校特色、入學方式與學生適性學習等原則必要時訂定劃分之，其辦法由中央主管機關定之。
2.
第三十六條 高級中等學校學生入學資格，為國民中學畢業生或具同等學力者；其同等學力之認定標準，由中央主管機關定之。高級中等學校應以多元方式辦理招生；其多元入學招生方式、實施區域、範圍、方法、招生對象、辦理時間、組織分工、名額比率及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
目前，以上兩項條文已經在全國的公聽會中，第35條全教會和台北市教育局均認為仍有疑慮之處建議保留，北市教育認為有違地方制度法之虞，將另提建議條文，依照「地方制度法第三章地方自治第二節自治事項第十八條第四項第一點
直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。」，北市教育局確實有其法理上的考量，這項的新增和修正條文確實該保留及調整。
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學習一貫化
九年一貫課程於2001年9月試行，2004年9月全面實施，九年一貫課程總綱剛啟動，可能立即面臨大幅度修訂，「一本多綱」的爭議造成社會資源浪費，未來延長國民教育後，相關的子計畫中第11項建置十二年一貫的課程體系，屆時是否將原有課程直接延伸或全部課程重新規劃，需要深入研議外，課程內容及架構是否能符合學生升學或就業需求，以及其法源依據也需要納入考量，以九年一貫實施時教育部所修訂的法令規章為例，法源依據可能只符合中小學課程的需求，未來「十二年一貫」如果要成型，就目前的「高級中學學校法草案」和「高級中學法實行細則」等相關法條可能需要更多層面的修改。
1.
九年一貫教育部擬定或修訂法令規章：為了配合九年一貫課程實施，目前教育部已擬定或修訂若干法令規章以做為配套策略，計有：「修正國民教育法第11條條文，賦予兼任教師及部分時間擔任支援教學工作人員之法源；修正國民教育法施行細則第17條條文；公佈國民中小學學生成績評量準則」；修正「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實施辦法」第7條條文；訂定國民中小學教學支援工作人員進用辦法；制訂國民中小學閩南語、客家語教學支援工作人員語言能力檢核要點。
2.
九年一貫各縣市政配合中央擬定或修訂法令規章：各縣市政府配合中央修正法規、訂定相關法規及實施辦法、要點等，已完成計有：訂定「縣市國民中小學學校組織再造及人力規劃試辦計畫、縣市國民中小學教師及兼任行政職務人員每週授課節數規定、縣市國民中小學教科圖書選用實施要點及教科書採購規定、縣市國民中小學學生成績評量辦法、國民中小學學校課程計劃備查流程與實施要點」等相關重要法規。（李榮通、楊昌興， 2006）
3. 現行高級中學法及其實行細則應須修正相關條文， 高級中學法第六條高級中學分為下列類型：
(1) 普通高級中學：指研習基本學科為主之普通課程組織，以強化學生通識能力之學校。
(2) 綜合高級中學：指融合普通科目與職業科目為一體之課程組織，輔導學生根據能力、性向、興趣選修適性課程之學校。
(3) 單類科高級中學：指採取特定學科領域為核心之課程組織，提供學習成就特別優異及性向明顯之學生，繼續發展潛能之學校。
(4) 實驗高級中學：指為從事教育實驗設立之學校。高級中學法第八條第六條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之。
高級中學法實行細則第 12 條高級中學各科教學應活用教材，並須注重實驗及實習。高級中學除依本法第九條規定採用中央主管教育行政機關審定或編定之教科用書外，得依本法第八條第二項、第三項所定之課程標準或綱要，自編補充教材。
上述第一、二項為現今教育部與地方政府為九年一貫所修正之處，第三項為筆者循前例將教育法規中中等教育目內相關須修正條文一一條列，我們可想見依照目前高中的四大類型而言，在法理上我們很難將後期中等教育融合成為同性質的學校型態，再者此階段教育如果再延遲分化教育，在完全不分類的接受相同教育課程，完全違反「適性教育」原則，尤其在經過九年的基本通識教育，學生應該有相當明顯的落差，學生本身應該也有自覺自我的學習性向為何，不同程度與性向再歸類於同一種教育，對年輕學子也是一種負面影響。(賴光祺，2007)
目前十二年一貫已經列入十二年國教推行的子計畫之中，但是就法源依據上，目前的推動作業明顯不足，即便從「高等中學學校法草案」的第四十一、四十二條也只明定教科書的選用權責，對於十二年一貫化的法源依據甚至具體措施仍付之闕如。
Ø
縮短學費差距
目前教育部推動延長的國民基本教育（十五歲至十八歲）指的是 非強迫入學（非義務），但是普及入學、低學費 的教育，接受教育是國民的權利。比較現行法規中憲法第160條有保障六至十二歲國民免納學費，其後十二至十八歲的中等教育裡，對於相關的學雜費補助，原則上應是類似國民中學的補助辦法，僅補助就讀公立學校的學子在學雜費減免，但因為國中的公立學校佔多數，絕大部分學子都可以就近入學，但是高中職的環境不同，目前公立學校不足容納大部分的學子，所以政府於修正草案中新增條文授以補助之法源，包括就讀五專部的學子亦考量在內，新增第二項，保障專科學校五年制前三年學生之權益。
依照《高級中等學校法》修正草案：
1.
第四十四條 政府對就讀高級中等學校經濟弱勢學生應予適當補助，並得視學生就讀公私立學校之實際需要及政府財政狀況給予差額補助，其辦法由中央主管機關定之。專科學校五年制前三年之學生，準用前項之規定。
條文說明因應實施十二年國民基本教育，依後期中等教育「非義務教育」性質，實施「非免學費」之學費政策，並以補助經濟弱勢學生學費方式，實現社會公平正義。」，在輔以就學貸款等現行輔助就學方案，對減輕弱勢家庭家長經濟負擔應有相對的幫助。至於全教會提出補助非志願性就讀公私立學校之實際需要及政府財政狀況給予公私立學校學費差額補助，筆者認為如界定非志願性就讀，實須中央機關明確提出市地方亦或者中央裁決之。
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縮小城鄉差距
教育的城鄉差距一直是我國教育的沉痾，對偏遠地區是否創設新的中等學校，現有的高中職學校型態是否改制為完全中學、綜合高中及建立社區化高中的設施和教育活動，中央應該加以補助。此外，對於促使社會公平正義、保障教育機會均等的各項獎勵措施，應依憲法及教育基本法的立法精神由中央負擔，以確保整體國民教育的品質，對偏遠地區如何提供後期中等教育的資源，也是要立法確保之。憲法第163至164條明文規定教育經費的編列，皆可成為縮小城鄉差距之法源依據。
1. 憲法第163條 國家應注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦理或補助之。
2. 憲法第164條教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在市縣不得少於其預算總額百分之三十五，其依法設置之教育文化基金及產業，應予以保障。
3. 教育經費編列及管理法 第5條為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列。
前文提到「十二年國民教育」所需經費約略380億元左右，行政院會於
Ø 總結
教育改革本來就是漸進調整以符合社會及時代需求，要有周全完整的計畫才能上路，教育部長杜正勝也強調十二年國教不可能一步到位，如何規畫兼顧各方意見，同時讓社會各界充分討論，克服種種質疑和潛藏已久的教育問題，並且相關資源能夠充分配合時，再來進一步規劃推動實施十二年國教的具體方案，教育是慢不得也急不得，在全省巡迴的公聽會中，筆者希望大家能對《高級中等學校法》修正草案多做討論，法律是保障人民權益的底線，有完善的教育法規才能確保教育權益不受損害。
參考文獻
文獻
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蔡炳坤（2007）。十二年國民教育水到渠成，師友月刊，480，26-28。
賴光祺（2007）。十二年國教Are you ready? ，師友月刊，478，08-13
網路部份
《高級中等學校法》修正草案與《高級中學法》及《職業學校法》修正條文對照表 【96.08.20
版-公聽會用】。線上檢索日期：
全國法規資料庫http://law.moj.gov.tw/fl1.asp
李榮通、楊昌興（2006） 九年一貫課程政策分析與展望 網路社會學通訊期刊。網址：http://mail.nhu.edu.tw/~society/e-j/57/57-31.htm
師大教育研究中心（
教育部十二年國民基本教育資訊網。線上檢索日期：
教育部十二年國民教育資訊網。線上檢索日期：
嚴文廷（