教育改革的另一個思維─反教改運動
張萬春
國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所
壹、前言─從教改運動談起
教育是國家競爭力的指標之一，優質的教育環境與整全的教育政策，不僅能使國家人力素質的提升，更有助於國內各項建設發展、產業提升與社會繁榮。有鑑於此，世界各國無不致力於教育改革，而深受儒家文化熏陶的台灣，社會大眾對於教育事務處於高度的關心，對於各項教育政策的公共論述也在解嚴後，為大家所討論，本篇將從民間教改運動之發起、政府具體做為與成效，及歷經教改的教育生態所產生的反動聲浪，當中所造成教育與政治間之微妙關係，三大面向做為文章探討之主軸，並對提出個人對教改之淺見。
貳、教改運動的反動與反反動
一、教改運動與反動
(一)源起
教育改革是將原有的教育體制作出變革的一項歷程，這當中涉及課程、學制、法規、經費等層面。改革的前提往往是教育體系與學生需求、家長期待、社會關感有所落差，才會促成教育改革的可能，而民間團體藉由社會運動的發起，更有助於政府積極的面對（郭吉模，2003）。1994年4月410教改團體大遊行，提出小班小校、廣設高中大學、促進教育現代化、制定教育基本法四個訴求，政府為回應民間訴求在同年6月旋即召開第七次全國教育會議，爾後教育改革的列車就不曾停歇（周祝瑛，2003）。
但仔細審視十年來的教育改革政策，仍有諸多議題再度成為話題，政策方向不明確、教育部長更迭頻頻、上層決策單位與基層教育人員存在的歧見、以及不減反增的升學壓力等等，2003年一群反教改團體，由台大教授黃光國與百位教授連署，透過「教改萬言書」痛陳教育改革後教育現況的紊亂，使教育改革過程中所出現種種現況一一被拿出來檢視（黃光國，2003）。以下將就反教改團體所提出之「教改萬言書」內容加以說明其主要論述。
(二)教改萬言書
起草人黃光國，針對教改十年來的各項政策與措施，將政策原先之理念，對照目前現況提出批判。
1.自願就學方案(2003年停辦)：
① 理念：以國中三年成績為升學依據，採五等第制，在常態編班的立意下，有助於改善以往以能力分班造成「放牛班」學生被視為放棄的一群。而以國中三年成績為分發依據，使一試定終身的壓力，分散在18次的學科考試中，有助於教學正常化。
② 評述：落後學生在常態班級中更顯落後，教師教學不易。
2.建構式數學(2002年停辦)：
① 理念：自1993年開始推動，1996年全國實施，一改過去「背公式，解數學」，透過基礎概念，自行建構對數學的理解能力，逐步推向較深的數學應用。
② 評述：化簡為繁使學生理解程度簡單化，教師普遍對建構數學不熟悉造成學習成效不一，而在2002年第一屆實施建構數學學生升上國中第一次段考成績大幅低落後，部長黃榮村即下令不再以建構式數學為唯一的教學方法。
3.九年一貫課程：
① 理念：落實國民義務教育精神，銜接國中與國小課程內容，並以「十項基本能力」、「七大學習領域」為主要內涵，以培養學生帶得走的能力不要背不動的書包。
② 評述：自2004年全國國小至國中階段已全面實施，各領域內授課時數之分配為大家所討論，在課程規劃方面，語文領域包含本國語文、鄉土語言、英語三項科目的分割，致始學生語文能力低落。缺乏預先的實驗階段，即令全國分階段實施，造成新舊課程銜接的問題。
4.「一綱多本」的教科書：
① 理念：因應本土化與自由化，從1996年起，改變過去統編本中政治意識濃厚與內容僵化的情況，促進教科書水準，改為「審定制，。
② 評述：書商為反應成本與參考書一同「綁樁」。為趕赴送審內容錯誤百出。2002年立法院教育委員會通過兩次決議，要求恢復國編本機制，但無下文。
5.內容空洞的統整教學：
① 理念：改善以往分科教學知識零散的缺點，教師不只是教學者，更是課程的設計者，不再像以往單獨教學而是與其他老師組成教學團以協同教學的合作方式，將各領域以同一主題或相關內容加以統整進行教學。
② 評述：實際統整不易，國小因是包班制困難度較低，但國中向為分科教學，且師資培育亦是以專門科目培育，統整的結果造
6.多元入學方案：
① 理念：發展學校多元特色，啟發學生多元智慧，及升學管道多元選擇，目標在於「帶好每位學生」以及「抒解升學壓力」。
② 評述：以兩次國中基本學力測驗最高分為申請與甄選學校之主要依據，雖有其他特殊表現可供加分，但原為「資格考」的學力鑑定，終變成具有「鑑別考」的性質。
7.補習班的蓬勃發展：
① 現況：台北市政府統計，民國八十九年底立案之公私立短期補習班有1253家，較八十八年底增加6.19%，其中近八成是為學生升學而設的文理補習班。八十九年中小學生參加校外補習比率為55.14%，較八十八年提高0.64%，其中以國中生之67.96%補習比率最高。平均每週補習時間5.93小時，較上年增加0.17小時。項目國小以「外語」為主，國中以上則以「功課」為主。
② 評述：遠見雜誌於92年所作的「全國教改大調查」，有48%的學生沒有補習，原因是沒有錢交補習費。
8.學校教師的退休潮：
① 現況：教改政策使基層教師壓力甚大，多元入學政策下學生需要多才多藝，教師需配合家長讓學生有各項表現的機會。而為了營造學生「資歷豐富」，各種花招百出，學校教育功能導向功利主義。
② 評述：2002年各縣市教師退休人數共9000多人是1997年的兩倍。
9.師資培育與流浪教師：
① 理念：改變師院培育師資之獨賣事業，由多元師資培育來源，活絡校園生態，進而以「儲備制」的培育方式，以市場機制擇優汱劣，提升教師素質。
② 評述：供需嚴重失調，核定過多的教育學程，且教師退休不易，致使師資流動困難，造成約有十萬名教師仍處於「流浪」。
10.消滅明星高中：
① 理念：提供較多的學校，讓更多的學生有就讀高中的機會，加上大學的增設，大學窄門敞開的情況下，明星高中就不會是考上大的唯一選擇，升學壓力也會因此降低。
② 評述：問題核心是，教育的品質並未在數量的擴張下，獲得品質提升的保證，而現代資本主義社會的價值觀是：天下沒有白吃的午餐，學生努力想考一所好高中、好大學，教師努力把書教好並沒有不對。
11.廢除高職：
① 理念：目前高中數目不夠，許多國中生畢業後無法進入普通高中，只好轉從高職體系升學，政府應廣設高中讓真正喜歡動手的人去學好技術。九十一學年度，職業學校已經從原先的203校，減為107校，亦辦理高職轉型的綜合高中，採行「高一統整、高二試探、高三分流」的政策。
② 評述：綜合高中只能招收到中等素質的學生，雖由雙向學習，卻造成普通科不如高中生、技能科不如高職生，但最終還是要參加大學聯考。經建會提出「新世紀發展方案」，從90~93年，我國平均每年不足人力達31萬5千人，其中高級管理人力短缺5萬2千人，基層人力不足28萬7千人，中級人力則過剩2萬4千人。
12.廣設高中大學：
① 理念：高中與大學校數的增多，應有助於升學壓力的減低，而大學錄取率預估2006年達127%。
② 評述：教育部擴充高等教育的方式，在師資與設備都不夠水準的情況下，以專科升格技術學院，再升格為大學，高等教育資源嚴重瓜分，其不足的部份便反應在學費上，私立與公立學校都走向高學費，但投資在每個人身上的教育資源卻比不上日本東京大學每人每年2百萬台幣與韓國國民所得僅台灣三分之二，每名大學生也有36~40萬的教育投資，台灣則不到14萬。
13.教授治校：
① 理念：為改善日益嚴重的學術山頭情況，以及每每校長選舉即讓學校內部派系林立的情況，推動大學行政法人化。
② 評述：教授治校始社會惡質的選舉文化帶入校園，派系鬥爭嚴重，因此以教授治校起家的教改倡議者，改推行「大學行政法人化」，將公立大學的公權力收在教育部，企圖以董事會取代校務會議，成為學校最高決策機關。
二、反反教改
在反教改團體提出各項建言的同時，亦有不同的聲音直指「教改萬言書」當中，有許多面向角度是錯誤或是邏輯不通，而長期從事教育改革運動的
表1 兩者論述對照表
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項目 |
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(一)自學方案 |
常態編班，大家學習成就一起低落 |
乃是無法達成常態教學、減少學習競爭與升學壓力所致。 |
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(二)建構數學 |
化簡為繁使學生理解程度簡單化，教師普遍對建構數學不熟悉造成學生學習成效不一 |
如果多數教師真的不懂建構式數學，那能說建構式數學是真的錯了嗎? |
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(三)九年一貫 |
1、九年一貫的目標確實美好，但教育部實際做法未能達成。 2、推行課程未能循序漸進，銜接上出了問題，產生教學上的障礙。 3、九年一貫有一些「政治正確」內容，增加學生的課業負擔。 |
1、若認為九年一貫僅是執行上出了問題，這樣的情況未必嚴重。 2、第一、二年確實會有銜接上的問題，但只要待全面實行問題也會消失。 3、政治正確比起國民黨政府時代要少的太多了，而母語教學雖問題多多，但不涉及評量不會有學習壓力。而英語向下延伸乃是教育部反應社會文化，而不是教改的錯。 |
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(四)一綱多本與多元入學 |
1、教科書倉促編就，內容錯誤多 2、教科書定價過高，且教科書綁參考書，家長負擔重 3、原為「資格考」的學力鑑定，變成具有「鑑別考」的性質。 |
1、內容錯誤可以改善， 2、教科書綁參考書且教科書定價過高，要究責的對象應是書商。而參考書的出現是由來以久的現象，即使不是一綱多本，大家還是會買。 3、聯合議價的結果，教科書一學期約6、700元，家長真會負擔不起?社會條件不利的學生，確實處於不利的位置，究其原因也不是一綱多本或教改政策所致。 4、以弱勢代言人自居，不去探究弱勢者之所以不利的因素、結構條件，以及可能抒解之用途。 |
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(五)補習班蓬勃發展 |
教改十年，補習風氣大盛，常態編班、一綱多本與多元入學是最大原因。 |
1、教育部統計從82年至91年各類補習班逐年下降，唯一增加的是升研究所補習班，單從台北市的資料不足以說明這樣的現況。 2、補習是台灣教育體制及社會文化長久累積下來的問題。 |
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(六)廣設高中大學與消滅明星高中 |
1、現代資本主義社會的價值觀是：天下沒有白吃的午餐，學生努力想考一所好高中、好大學，教師努力把書教好並沒有不對。 2、許多不該變成大學的都升格，而高職也變成高中，造成產業基層人員的缺乏。 3、高等教育擴張造成資源減少，大學學費的調高使得越來越多人唸不起大學。 |
1、弱勢學生的權益應該被重視 2、沒有成就歸因於不努力留於資本主義的粗暴 3、黃教授亦提及：較佳的學習表現，往往不是自已的努力不夠，而是不利的家庭條件所致，與該項主張有所矛盾。 4、私立大學學雜費佔平均每人國民所得比值從82年的33.49%降到92年的25.41%，而公立大學則由11.55%微上升至13.89%，總體而言還是下降的。 |
參、教育改革與政治運作
一、民間教育活動與政治運作
在歷經長達50年的戒嚴時期後，留居海外的知識份子與國內長期致力於學校教育生態改革的團體，都對於教育環境亟思改變的想法，也提出諸多看法，加上社會風氣的開放，過往民間教育改革聲浪被視為對威權體制、傳統保守觀念的挑戰（黃武雄，2003），至1994年410教改大遊行後，輿論均希望政府能建構我國未來教育願景，讓國家未來的主人翁更具競爭力（張芳全，2006），以下將從歷年教育政策施行與主要推動者加以歸納（教育部，2007），從中探討教育改革與政治運作的微妙關係（見表2）。
表2 教育改革歷年政策
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時間 |
民間團體 |
主要訴求 |
政府作為 |
施行政策 |
主事者 |
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1994 |
410教改團體 |
1、廣設高中、大學 2、小班小校 3、教育現代化 4、制定教育基本法 |
第七次全國教育會議 |
成立教育改革審議委員會 |
郭為藩 李遠哲 |
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成立行政院教改會 |
教育改革總體檢 |
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1996 |
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行政院教改會 |
提出教育改革總諮議報告書 |
吳京 李遠哲 |
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成立教育改革推動小組 |
跨部會整合小組，以利各項教改政策推動 |
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1997 |
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教育改革總體計畫綱要 |
整合原住民教育報告書、身心障礙教育報告書 |
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1998 |
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十二項教育改革行動方案 |
1、健全國民教育 2、普及幼稚教育 3、健全師資培育與教師進修制度 4、促進技職教育多元化與精緻化 5、追求高等教育卓越發展 6、推動終身教育及資訊網路 7、推展家庭教育 8、加強身心障礙學生教育 9、強化原住民學生教育 10、暢通升學管道 11、建立學生輔導新體制 12、充實教育經費與加強教育研究 |
林清江 |
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1999 |
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全國教育總檢討會議 |
檢討教育改革行動方案(921地震諸多教改事項停攞) |
楊朝祥 |
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2001 |
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教育改革檢討會議 |
1、整備教育環境 2、提升中等以下學校師資水準 3、改進教育內容 4、大學追求卓越 5、改善弱勢教育 |
曾志朗 |
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多元入學方案、九年一貫 |
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2002 |
十萬教師大遊行 |
1、勞動三權 2、教師課稅 |
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1、課多少補多少(游揆) 2、教師及教師團體之定位及合理協商、協議權專案小組 |
黃榮村 |
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2003 |
重建教育連線、 |
教改萬言書 |
全國教育發展會議 |
1、增進弱勢族群教育機會 2、促進高等教育品質及效能、提升國際競爭力 3、回歸國民教育本質、階段性規劃與推動十二年國民教育 |
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行動九二八──為孩子出發 |
1、還給孩子快樂希望 2、傾聽基層教師聲音 3、減輕家長教育負擔 4、落實總統教育政見 5、改善十年教改亂象 |
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2004 |
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行政院教育改革推動小組裁撤 |
1、教育改革行動方案已完成(1998-2002) |
杜正勝 |
註：作者自行整理
二、教育與政治權力的運作
從上段民間教育改革運動與政府施政可看出，在群眾運動後政府隨即做出因應，特別是1994年後接連成立教改會與教改推動小組，提出諸多教育政策，而民間教改團體也參與其中，特別是人本教育基金會，積極涉入政治場域，造成一定程度的政策影響力，反觀此次的反教改運動，雖有部份成員為過去教改會成員(周麗玉)，但就影響政策走向效果不大，以下茲就教育改革中政府單位政策成果（見表3）與主要教改與反教改團體之政治影響成效加以比較（見表4）。
表3 政府單位政策成果
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政府單位 |
召集人 |
主要內涵 |
政策成果 |
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行政院教育改革審議委員會(1994~1996) |
李遠哲 |
1、教育鬆綁 2、帶好每位學生 3、暢通升學管道 4、提升教育品質 5、建立終身學習社會 |
1、教師法修訂 2、小班小校、九年一貫 3、多元入學、綜合高中、高中職社區化、大專院校轉型。 4、成立教育部究院、高等教育評鑑中心基金會 5、在職專班的開設，社區大學設立。 |
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行政院教育改革推動小組(1996~2004) |
劉兆玄 |
1、跨部會形式來解決政革之人事和財務經費等問題 2、延續教改會主張 |
1、推動12項教育改革行動方案(1998~2002) |
表4 民間教改團體訴求與影響
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民間團體 |
主要成員 |
訴求 |
政治影響力 |
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人本教育基金會 |
史英 |
1、常態編班 2、反對體罰 3、不適任教師 4、校園性騷擾 5、教學正常化 |
1、推薦曾志朗出任教育部長 2、曾擔任行政院教育改革推動小組(唯一教改團體)、九年一貫推動小組、人權教育推動小組、基本學力測驗因應小組、基本學力測驗指導委員會成員。 |
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重建教育連線 |
黃光國 周祝瑛 秦夢群 吳武典 |
1、自願就學方案 2、建構式數學 3、九年一貫課程 4、「一綱多本」的教科書 5、內容空洞的統整教學 6、多元入學方案 7、補習班的蓬勃發展 8、學校教師的退休潮 9、師資培育與流浪教師 10、消滅明星高中、廢除高職 11、廣設高中大學 12、教授治校 |
1、全國教育發展會議討論三大主軸，「增進弱勢族群教育機會」、「促進高等教育品質及效能」與「階段性推動十二年國民教育」 2、李遠哲首度道歉(2005.10.13) 3、政務次長范巽綠表示，「教改是成功的」，教改是長遠的事，需要整個社會價值觀改變。 4、杜正勝：李遠哲道歉是責備自己 5、前教長黃榮村：社會觀念沒改 |
肆、結語
教育議題向為社會大眾所關心且切身相關，家長最在乎的是孩子未來發展，不只不能輸在起跑點，更不能倒在終點；老師最重視的是學生的學習成效，不只要聽懂，更要會運用；學生只擔心還有多少的作業等著我，離放假還有多久。每個角色對教育都有不同的期待，也增加教育改革的困難度，茲歸納幾項看法剖析我國十年教改現況：
（一）行政機構扮演推動主力：雖由行政機構主導教育改革，若尚未考量各地差異而全面實施，只會造成各地步調不一，施行成效亦不一致，徒增資源浪費。
（二）執行過程缺乏周延計畫：各項政策缺乏銜接性與延續性，在一任部長下台後，該項政策多半會「人亡政息」。
（三）主事者個人風格太濃厚：每位教育部長對於教育的看法不同，面向也各異，唯一相同的是均是非教育體系出身。
（四）基層現況與高層有落差：當決策單位自上而下以一紙公文或行政命令指示辦理，是否真能反應決策者所預設的成效，從建構式數學就可以看出這當中的問題。
（五）社會大眾認同度不夠高：從一開始的民心思變，到後來部份家長對教改提出質疑，社會也對教育改革是否成功有很大的問號，或許從補習班林立來斷定更於偏失，但從參考書業績依然長紅的情況來看，教改改了制度，社會普遍的價值觀依然沒變。
教育是百年大業，而教育改革更是須要以審慎態度面對，過多的政治角力或意識型態的界入，都將使教育改革充滿束縛，誠如樂學連曾大聲疾呼：「饒了孩子吧！」，那麼對於教改，是否也該給予一個空間，「饒了教改」。
伍、參考書目
周祝瑛 (2003)。誰捉弄了台灣教改。台北：心理
張芳全 (2006)。一九九四年以降之台灣教育改革分析。教育資料與研究雙月刊，68。
教育部 (2006)。教育部部史。線上檢索日期：九十五年
郭吉模 (2003)。從「從教改萬言書」看台灣十年教改。學校行政雙月刊，27，161-168。
黃光國 (2003)。我的陽謀。台北：印刻
黃武雄 (2003)。教改怎麼辦?(上、中、下)。教育研究月刊，106，53-89。
蘇峰山 2003)。讀