教育制度之借用－美國教育券計畫與台灣教育券政策之比較
尤至綸
國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所
一、前言
政策或教育制度並不會憑空產生，大部分會參考外國政策的實施情形，因此我國政策與教育制度採擷他國經驗或智慧結晶，係「他山之石，可以攻錯」的引用例子（沈姍姍，2000）。我國國人對教育券的政策或許陌生，但教育券所產生的爭議在美國已有四、五十年的歷史，由於教育券的花費龐大，一旦決策有所閃失，必會造成深遠及廣大的影響。台灣實施教育券的措施，約有兩種方式，一是現金制（如對北高兩市私立高中職學生補助），一是憑券制（如幼兒教育券），哪一種才能真正掌握美國教育券的精神呢？以下茲介紹美國教育券計畫的實施背景，再觀看台灣實施教育券的情況，最後再對兩國教育券的各個層面進行比較，以對台灣教育券的實施有更深層的了解。
二、美國教育券實施背景
談到美國教育券計畫就不得不提到「家長選擇權」（educational choice）的概念。在1960年代由於公立中小學辦學品質低落與聯邦經費龐大的支出，使得學校無法滿足一般學生的需求，因此美國部份學者遂主張家長的教育選擇權可以重建教育與改善公立學校的教學品質。家長選擇權挑戰了長久以來政府分派學生到學校就讀的無上權力，由家長取代政府的角色，自行決定子女就讀的學校。這種權力的移轉附帶地催化了學校教育型態的多樣性（符碧眞，1999）。Gallup民意調查指出自1986至1994年間，全美家長對其子女接受的教育給了B的成績，對公立學校教育給了比B略低的成績，可見家長們對學校教育的不滿。同時有62%公立學校家長及81%私立學校家長，贊成家長有權為子女選擇適合的公立學校，並且不受居住地的限制。此外，大多數人支持家長選擇學校的計畫（Elam,1995）。家長選擇學校的基本論點是：家長有權為子女選擇學校，藉由市場競爭迫使學校進行改革，並對家長及學生的需求快速反應，以吸引學生就讀（Henig,1994）。家長選擇學校的型態很多，教育券是其中的一種方式。
教育券計畫起源於1960年代，由經濟學者佛利曼（Milton Friedman）所提出，主張政府應採教育券的方式提供教育經費，在教育計畫書中，由政府提供所有學齡兒童的家長一張相當面額的教育券，讓家長以教育券支付教育費用，而家長可以為其子女選擇任何學校就讀，不再受學區的限制，學校在學生註冊後匯集教育券，向政府兌換現金（鄭新輝，1997）。教育券包含四項內涵：第一，學生或家庭有權選擇學校，教育券跟著學生走，學生到哪個學校就學，教育券就跟到哪個學校；第二，教育券的面額約等於學生受教育的單位成本，適用對象多是接受義務教育的學生；第三，學生或家庭拿到教育券憑單，拿不到現金，而教育券兌換的現金由學校取得；第四，各校教育經費的多寡，端視就讀該校人數多寡而定。
與傳統學校相比，教育券不只改變美國政府補助學校的方式，更重要的是大幅改變學校經營的型態。首先，長久以來都是地方、州或聯邦政府直接補助學校，但是教育券補助學生。其次，一般學生就讀的學校是依居住地分發；教育券允許學生選擇學區內、甚或是全州內任何一所學校就讀，不受居住地限制。再者，傳統學校從不擔心學生人數不足，因為學生是由政府分派的，教育券給予學生或家長自由選擇權，學校經營基於市場需求，邁向多樣化，而經營成敗的關鍵在於吸引學生數量的多寡。最後，過去政府很少補助私立學校，而有些教育券措施允許學生選讀私立學校，以教育券充抵學雜費，也就是說允許政府補助私立學校。（Catteral,1984）。
然而教育券的實施在美國並非是成功的計畫，雷根與布希總統都曾試圖推動教育券法案，最後終告失敗，是因為美國憲法規定政治與宗教分離的原則，國會反對兩位總統提出的教育券計畫包括私立學校在內，美國多數私立學校與宗教有關，以教育券補助私立學校，就是以政府經費補助宗教學校，此是違背憲法的精神。而後柯林頓總統雖然支持教育券政策，但是不贊成教育券計畫包括私立學校在內（符碧眞，1999）。至於民意的看法，1986至1994年間Gallup民意調查顯示，大多數美國人支持家長選擇學校的計畫，但不支持教育券計畫（Elam,1995）。
三、台灣教育券實施背景
教育券的議題首次出現在台灣官方資料中，是在民國八十三年教育部舉辦第七次全國教育會議中有關「教育資源分配」之議題獲得一項結論：為縮短公私立學校差距，政府應增加補助私立學校，不以硬體為限，並研議以教育券（educational vouchers）直接補助學生的可行性（教育部，1995）。根據教育部（1995）「教育報告書」中的定義：「教育券是由政府編列預算，對符合特定資格學生所作之直接補助」，更研擬推動教育券的實施。由可看出政府此種補助的方式跟以往的作法是不同的，以往政府教育經費的補助是直接給予學校，學校可將獲得的經費藉由建築校舍、添購設備、延攬師資等方式，運用在學生身上；而教育券則是由政府編列預算，直接補助符合特定資格的學生。
教育部（1995）指出發放教育券的目的是：
（一）增進教育機會均等：教育券的補助減少私校學生因負擔不起學雜費，而影響就學機會。
（二）促進學校良性競爭：教育券的補助拉進公、私立學校間學雜費的差距，增加私立學校的競爭力。
（三）提供更多選擇的機會：公、私立學校學雜費差距縮小，學生有更大的選校空間。
為達到教育機會均等的理想，高雄市首先訂定「高雄市籍學生就讀私立高級
中等學校學雜費補助辦法」，自八十四學年度起對全戶設籍高雄市滿一年且就讀高雄市私立高中、職學生，但不包括夜間部、進修學校、輪調式建教合作班及實用技能班學生，每學年補助一萬元。民國八十六年擴大到高雄市籍就讀外縣市私立高中、職學生。雖然這種補助不稱為教育券，但與教育部提出教育券的構想頗為相近。
受高雄市影響，台北市及台灣省也紛紛響應此項措施。台北市訂定「台北市私立高級中等學校學生學雜費補助要點」，於八十六學年度起對全戶設籍台北市滿一年，且就讀台北市私立高中、職學生（請領其他補助或獲其他優待者除外），每學年補助四千元；其後在馬英九市長任內則增為每學年補助一萬元，與高雄市同步。台灣省則訂定「台灣省私立高級中等學校學生學雜費補助要點」，於九十學年度起對全戶設籍台灣省滿一年，家境貧困，且就讀台灣省私立高中、職學生（請領其他補助或獲其他優待者除外），每學年補助一萬元，原本是採逐年增加一個年級來發放的方式，預計2003年將會全面發放，但由於政府財政困難，執行方式改成補助對象侷限在「家境困苦」之日夜間部學生，名額為學校學生人數一年級全面補助，二、三年級百分之二十為限（秦夢群，2002）。
另外，台北市於八十八學年度實施幼兒教育券，對五歲以上兒童每學期發給五千元教育券。幼兒教育券是類似於「提貨單」的有價憑券，家長為子女選擇幼稚園或托兒所，幼兒入學後，家長將教育券交給園、所抵免學雜費。幼稚園和托兒所再將匯集的教育券向市府兌換現金，以支付辦學費用。這項措施旨在滿足家長為子女選擇私立幼稚園的自由，促進公私立幼稚園的良性競爭，以及提升私立幼稚園的教育品質。
四、美國與台灣教育券之比較
美國教育券的理念最早是由Freidman所提出，把以往政府補助學校的制度改為補助個人，個人持有國家發給的教育券後，再去選擇想要就讀的學校，使得家長真正具有教育選擇權，並且可以促使辦學很差的學校倒閉；台灣的教育券約可分為兩種：一是類似教育部提出教育券的構想，由政府直接補助私立高中職學生學雜費，學生領取現金，減輕家長負擔，屬於社會福利性質，強調教育機會的均等；二是政府發給家長幼兒教育券，家長只能拿到憑券，幼稚園及托兒所匯集家長繳交的教育券後，向政府兌換現金，偏向市場機能運作，強調家長的自由選擇權及學校間的競爭。以下針對美國與台灣教育券在各個層面的不同，略做敘述如下，並將兩國教育券的相同、相異之處，整理成表1：
（一）背景與目標不同
美國自1980年代以來，因為公立學校長期壟斷教育大餅，缺乏外在刺激與壓力，導致公立學校品質欠佳。因此為了改善學校品質，實施教育券政策，期望藉由市場競爭、優勝劣敗的機制，提升學校辦學績效，並改進教學品質，故美國教育券的實施著重在「效率」及「卓越」的目標。
台灣推動教育券的背景主要是因為公、私立學校學雜費差距太大，為縮短公、私立學校差距，政府才研議教育券直接補助學生，而高雄市最先推動補助私立高中職的政策構想，是市長候選人吳敦義在選舉活動中的文宣策略。台灣教育券類似於「殘障學生、殘障人士及低收入戶子女就學減免學雜費」及「公教人員子女教育補助費」，具有社會福利的性質，其對私立高中職學生學雜費的補助是希望達到教育機會均等的理想，故台灣教育券的實施著重在「公平」及「正義」的目標。
（二）實施教育階段不同
美國教育券的實施多在義務教育階段（幼稚園至高中），希望不滿意學區所在之學校的家長，有另一種選擇的機會，尤其是對希望進入私立學校就讀的學生，因為持有教育券而能夠獲得較好教育品質的機會。
台灣教育券的實施是在選擇性教育階段（幼稚園或高中職），其原因乃在於：一是，幼稚園以私立興辦者居多，公立幼稚園的數量在某些地區可能不足，使得家長並非不願，而是無法讓子女進入公立學校就讀，因此家長只好繳交高額學費進入私校就讀，為公平起見，遂對其補助，而與國小、國中相比較，公立學校佔極高的比例，家長有絕對機會送子女進入公立學校就讀，家長如要選擇私校，則應自我負擔；二是，高中並非義務教育，需經特定之考試方能入學，由於社經地位之差異，為了幫助因成績差而被迫繳納高額學費進入私校的學生，則加以補助以減輕其負擔。
（三）實施的學校不同
美國的教育券旨在改進公立學校的品質，所以實施的範圍一直是在公立學校，只是有些學者認為教育券實施的範圍若能包括私立學校，將能更督促其改進教學品質，但是為了避免改革過於激進，引起反彈，以及避免政府以公款補助私立學校，而導致違憲的爭議，教育券的補助方案多以公立學校為主體。
台灣的教育券旨在縮短公、私立學校的差距，避免學生考進私立學校後，因學雜費太高而無法就學，所以實施的範圍以私立學校為限。
（四）領取教育券的對象不同
美國教育券是學生只能拿到教育券，專供繳交學費支用，不可兌換成現金自行取用，學校匯集入學學生的教育券後，向教育當局兌換教育經費，學校取得現金後，再運用到學生身上。另外學校收到教育券的多寡，完全視其吸引學生入學人數多寡而定，經由市場自由競爭，建立了學校辦學優劣與獎勵多寡的因果關係。
台灣教育券的設計是學生或家長領取現金，且未規範使用用途，因而可能用在與教育無關的事項上。而這些現金並未回到學校，因此無法建立學校辦學好壞與獎懲之間的關係，也就無法激發學校努力辦學的誘因。
（五）補助時間與學生自主性不同
美國教育券實施理念是希望貧窮弱勢的學生，不要因為家庭社經背景而剝奪其接受教育的機會，弱勢家庭的學生有主導權，可藉由教育券提供的選擇權，在事前選擇教學品質較佳的學校就學，進而有助於其未來的生涯發展，跳脫階級複製的不利環境。
台灣教育券的實施也是基於幫助貧窮弱勢學生的理念，但學生是經聯考分發，就讀私立學校後，再經由教育券的實施，事後給予補助，學生對於就讀的學校沒有主動的選擇權，只有被動的接受，如此就很難協助弱勢學生跳脫不利的環境。
（六）補助金額的差異
美國教育券之金額多設定於學生就讀公立學校的單位成本，此外並可對弱勢族群的學生做更多的補助，另外政府以公立學校的學生成本補助學生，假如學生要進入學費更高的學校就讀，則必須自我負擔其間的差額。
台灣教育券金額的決定，視發放政府之財政能力做主要依據，並無涉及任何教育財政之研究發現，完全以補助的角度出發，並且金額的多寡也欠缺學術之支持。
表1 美國教育券與台灣教育券之比較
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類別 項目 |
美國 |
台灣 |
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相同 |
補助方式 |
由政府直接撥款補助在學學生 |
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補助目的 |
保障每個人教育機會均等與教育資源公平分配 |
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經費來源 |
政府的補助 |
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相異 |
實施背景 |
提升公立學校品質、促使其成為開放及競爭市場。 |
縮短公、私立學校的學費差距，與政治人物的競選承諾。 |
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實施目標 |
效率與卓越 |
公平與正義 |
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補助階段 |
義務教育 |
選擇性教育 |
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實施學校 |
公立學校為主 |
私立學校 |
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補助對象 |
所有學生 |
私立高中職學生或就讀私立幼稚園 |
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領取方式 |
憑券式 |
現金制與憑券制 |
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補助時間 |
學生入學前，可自由選擇學校。 |
學生入學後，就讀學校已定。 |
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補助金額 |
每位學生單位成本 |
依政府財政能力而定 |
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資料來源：修改自葉淑玲（1998：50）
五、結語
美國自Friedman（1962）提出教育券概念後，支持者前仆後繼，希望能真正實施，以達到增進教育均等的目標。然而受到一些因素的限制，教育券的理念並未在美國大規模實施。即使1990年後的密爾瓦基教育券計畫，是少數能實際執行的成功案例，其並非對全部的對象加以補助，而是針對社經地位最低的孩子來實施，是以社會正義為號召，採用小規模照顧學生的做法（Moe,1995）。此種轉向乃是對現實之回應，也徹底改變了傳統教育券的模式。美國的做法，對於我國今後實施教育券可提供借鏡之處，茲敘述如下：
（一）台灣雖在1990年代實施教改時，提出並核發教育券，但多半只是補助性質。對象限於私校學生，金額也是固定。嚴格來說，只能算是教育代金，並無教育券的精神，例如自由市場的功能或家長教育選擇權。未來如要沿用教育券的名稱，則應在做法上加以改變，否則只是單純補助，不如使用「教育代金」或「教育補助費」等的名稱。
（二）台灣教育券制度與當初制定的精神，即「促進教育機會均等」較無直接的
影響。雖然政府有補助措施，但是由於補助的金額太低，所以對孩子就讀
私立學校的家長而言較無影響力，家長並不會因為這筆補助而去進行教育
選擇權的行使。
（三）以現在來看1960年代美國以自由市場理念為主的教育券制度是過時並失敗的，現在應較注重社會正義的訴求，然而台灣這種只要資格符合就全面性的補助（如北高兩市私立高中職學生），是否能夠真正的補助到貧窮的家庭或者是更加深貧富間的差距，當前政府應該對補助對象做更仔細的劃分，或者制定不同面額的教育券，進行差異性補助，以真正幫助到需要補助的對象。
參考文獻
中文部分
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外文部分
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Moe, T. M. (1995). Private vouchers. Stanford, CA: Hoover Insititution Press.