從教育機會均等觀點對臺灣教育資源分配的公平之探討
林志峰
嘉義大學國民教育研究所
壹、前言
營造一個教育機會均等的環境，才能促進社會流動，避免人才浪費，造成革新動力並平衡階級差距而減少社會的動盪不安，同時也透過此種公平的制度、自由的競爭來培養各階層的人才，促進國家整體經濟的發展（林清江，1979）。民主思想日漸普及，教育民主化的理想漸受重視，其中反映教育民主化指標之一的「教育機會均等」（equality of educational opportunity，EEO）的理念，亦受到各先進國家的關注，關懷弱勢、文化不利地區的補助及教育品質的提升一直是世界各國努力的方向，此一方面是希望藉以保障人的基本權益，達到社會公平的理想，另一方面則是可以有效地培育人才，促進社會的進步與流動。
教育，是立國的根本，是薪火傳遞的磐石，更是社會進步、國力提升的原動力(行政院新聞局，1999)，要發展一國的政治、國防、經濟與文化，就必須先發展教育，以培養各類發展所需的人才，沒有教育，就沒有發展。由於人類天生的與社會的不平等之事實，使得個人的才能與努力受到限制不能獲得充分的發展，所以教育機會均等不僅是達成社會公平與正義的途徑，同時也是衡量一個國家教育發展的重要指標（孫志麟，1994），我國對教育機會均等與各地區教育之均衡發展教育列為重要的努力方向及根本政策之一，以下就教育機會均等的理念和作為對臺灣教育資源分配的公平性作如下的探討：
貳、教育機會均等的內涵與演進
教育機會均等的內涵與演進，隨著時代背景、國情及教育學說之不同，而有不同的意義。大體來說，教育機會均等內涵的演進可以分為三個階段（陳奎憙，2000）：
（一）第一階段（1950年以前）—重視就學機會的平等與保障。
此階段強調之重點在於接受基礎教育的入學機會相等，希望藉「免費」的教育，減少因經濟障礙造成的不均等現象。所以，各國採取的措施大都集中於為民眾提供免費的公立小學教育。此階段主要在消除因家庭社經背景、性別、種族、身心特質、宗教等等因素而存在的不平等，希望使學生皆擁有接受教育的同等權利，以達到「有教無類」的理想。
（二）第二階段（1950年代開始至 1960年代中期為止）—強調適性教育。
此一階段注重共同教育經驗的提供，主張人人不但應有接受免費中等教育的權利，而且每個人也都應有相當之機會接受共同、綜合型態的教育。由於學校環境、課程與師資大多是為一般的學生所設計，因此，身心障礙或資賦優異的學生往往無法得到應有的指導與協助。基於此，此一階段強調學生的適性教育，以發揮「因材施教」的功能。
（三）第三階段（1960年代中期開始）—實施補償教育（compensatory education）。
在此階段中，衡量教育機會均等的重點，已由教育資源的投入，轉至教育過程的產出。同時，受到當時盛行的「相對劣勢」概念的影響，試圖為每一個來自不同家庭環境背景的兒童，提供「差異中但求均等」的受教機會。相關研究指出：學習成績低劣或學習失敗的學生，多數來自下層社會，且多肇因於早期生活經驗的不足，形成「文化不利」（cultural disadvantaged）以及「文化剝奪」（cultural deprivation）的現象；故本階段乃著眼於補償的角度，對於不同需求的團體，在基於正義與公平的原則下，教育資源的投入應有所不等，這也就是所謂的「積極性差別待遇」。
參、教育機會均等的多元分析
教育公平是涉及多學科、多層面、多因素的複雜問題，僅從某一方面難以把握全貌，以下從倫理、經濟、法學等多學科視角對教育公平進行多元分析：(翁文豔，2004)
一、倫理學的觀點：
羅爾斯的公平原則對教育公平的規範在倫理學上，公平(equity)更多地被理解為公正、正義(justice)，在近現代的西方思想家那裏，公平概念越來越多地被專門用作評價社會制度的一種道德標準，被看作社會制度的首要價值，在當代的公平觀念研究者中，影響較大的是羅爾斯(John Rawls)，他提出了公平三原則：平等自由的原則、機會的公正平等原則、差別原則。其中，第一個原則優先於第二個原則，第二個原則優先於第三個原則。
二、經濟學的觀點：
教育資源的公平分配從經濟學角度來說，教育公平是和教育資源的分配與享受聯繫在一起的。研究表明，教育資源分配方式大體上經歷了三個歷史階段：(1)權力公平階段。主要是封建社會和中世紀的歐洲，教育資源的分配都以父親的社會地位和政治權力為依據；(2)能力公平階段。隨著人們認識到教育對推動社會生產發展的重要作用，各國教育資源分配開始以學生的能力為依據：(3)金錢公平階段。當人們進一步意識到高等教育也是個人投資後獲得社會聲望和經濟利益最高的領域之一，受教育者理應分擔高等教育的成本。
三、法學的觀點：
法律上規定的教育公平並非等於現實中存在的教育公平，受教育權利的法律保障教育公平從法學視角看，就是受教育權利的普遍化問題，是一個基本人權問題，受教育權利的發展經歷了從平等到不平等，又趨於平等的演變過程，由一種少數人的特權轉化為普遍的公民權利並受到法律的肯定和保護是現代社會才出現的現象，教育的不平等歸根結底是社會和經濟不平等的反映，完全普及化的受教育權利的法律保障仍然是難以達到的。
肆、臺灣在教育垂直公平的努力
國民的教育水準的大幅提升，激發了國人普遍而熱烈的教育參與，故在教育普及之後，接受更多更好的教育，已成為全民共同的願望，現階段下，國人對關切，不再以就學機會之提供為滿足，教育過程及結果的均等，更是大家一致的期盼，也就是說，在鼓勵數量及形式均等的同時，實質及內容均等的重要性，與日俱增，以下分別從階層、性別、族群、地區、特殊需求等五個方面一一說明。(謝文全、周愚文、蓋浙生、張建成、高強華，88)
一、階層方面
教育的發展，應該具有促進社會流動的功能，協助較低社會階層的人，獲得均等的教育機會，然後憑著個人的努力與貢獻，力爭上游，國內有關這方面的研究指出，隨著教育結構的擴展，臺灣地區不同社會階層或家庭背景的人，受教機會均有增加，只是增加的時機互有出入。
二、性別方面
臺灣地區女性同胞的教育機會，就量而言，多年來已有相當可觀的進展。例如民國四十年時，六至十一歲學齡兒童的就學率，男生為百分之九十三點四四，遠超過女生的百分之六十八點五八；國小畢業生的升學率，男生為百分之四十二點三一，亦高於女生的百分之三十二點零六。以八十六學年度而論，國民教育階段(六至十四歲)的女性就學人口比率，已與男性不分軒輊，甚至微幅超前，而在中上教育階段(十五至二十一歲)，女性更占有五個百分點的優勢。
三、族群方面
臺灣地區的居民，以其來臺時間的先後及語言使用的不同，一般大眾習慣上有原住民、閩南、客家、外省等族群的分法。在教育上，過去的研究曾經發現外省族群的成就較高，不過此一優勢，在教育的普及與時代的移轉下，已逐漸消失。目前大家所關注的，大體上係以原住民的教育機會為主。因為光復以來，原住民的教育成就雖然也有向上提升的趨勢，但是其他族群提升的幅度卻更大，並且原住民教育程度之向上流動的情形，復有隨教育結構的擴張而出現先大後小的跡象，以致目前的人口中，仍以中學以下程度者居多，依賴體力勞動為生。
四、地區方面
有關不同地區之教育機會均等問題，不僅是城鄉的差距而已，有時更反映不同階層及族群在居住區域上的分布情形。截至目前為止，國內的研究指出幾種因地區而形成的教育失衡現象。首先，就入學機會而言，居住於都市地區或鄰近都市地區者，接受義務教育以上階段的教育機會，要比住在鄉鎮地區者為高。其次，就學業成就而言，都市地區的學生亦比鄉鎮地區的同儕為優。第三，就教育經費及資源分配而言，城鄉的差距相當分明，北部地區或院轄市的教育資源，顯然較其他地區豐厚，並且這種不均的分配結構，教育階段愈高，便愈明顯。
五、特殊需求方面
特殊教育之辦理，也是促進教育機會均等的重要工作。為促進特殊教育之發展，政府
制定特殊教育法做為依據，規定特殊教育之修業年限、課程、教材及教法應保持彈性，以適應學生身心特性及特殊需要。特殊教育法所規定的特教對象，包括身心障礙及資賦優異之國民。自特殊教育法公布以來，臺灣地區的特殊教育有顯著的進展。除這些獨立設置的特殊學校外，我國政府亦逐年在普通國民小學、國民中學、高級中學及職業學校，附設特殊教育班。
伍、臺灣教育資源的相關問題
臺灣國民教育資源的分配型態亦有顯著差異，都會地區的縣市以經費及師資資源較佳，學校規模較大，師生比例較高；偏遠地區的縣市學校規模較小，單位學生成本較高，班級學生數較少，但師資素質則相對較差，由此可見，臺灣國民教育資源之區域差異，是個存在的事實，也是個必須正視的問題，以下將臺灣教育資源的相關問題列出如下：（孫志麟，1998）
一、教育資源政策追求公平與效率的問題
公平與效率是教育發展的兩大目標，臺灣目前正處於教育資源重分配的改革時期，資源的合理分配與有效運用，必須受到同等重視。亦即教育資源政策不僅要講求效率原則，同時也要注意公平問題，特別是對教育發展較為落後的縣市或學校，應給予適當的補助。
二、中央政府在國民教育財政中扮演角色的問題
國民教育由縣市政府辦理，省及中央政府補助其經費，是採行多年的法制，由於中央政府在教育資源分配中扮演主宰的地位，致使國民教育財政規劃未臻理想，不但造成教育資源不當的配置，形成資源浪費，也違害教育改革自由化的精神，阻礙縣市國民教育之發展。
三、國民教育補助制度的問題
改善國民中小學各項教育設施的計畫之經費補助，主要是採取「利益均霑」的方式，每一所學校所能分配到的資源相當有限，不符個別差異原則。財政能力相對較佳的縣市，同樣獲得相當多的補助款，而這些縣市所屬學校已有較佳的基礎設施，以致區域教育發展不平衡的問題依然存在。再者，國民教育補助的項目與內容，大多傾向硬體更新而非軟體充實，缺乏對學校發展提出有計畫性的策略或方案。此外，對於補助款使用效率的問題，亦未進行評估。
四、地方自治與國民教育財政的問題
現階段辦理國民教育的職權屬地方政府，但在各縣市財政窘迫的情況之下，往往需要中央政府的補助，以致缺乏教育改革的動機與意願，凡事聽命於中央政府。為矯正過度中央集權或由上而下的教育政策，落實地方自治的精神，促使國民教育財政的分權化，應是未來改革的考量方向。
五、學校經營規模與教育效果的問題
臺灣各縣市國民中小學的規模差異很大，都會地區正面臨「大班大校」的問題，而偏遠地區也為「小班小校」所苦惱。學校經營規模的差異，乃是政府對國民教育長期投資不足，以及資源分配不當所致。從教育改革的目標而言，適度調整學校經營規模，本身並非是目的，但卻是提高教育品質的基石。
六、教育優先區方案實施的問題
教育優先區（educational priority areas，EPA）方案之規劃，乃基於「教育公平」和「社會正義」的理念，採取積極差別待遇原則，對教育文化不利的地區，透過完善的補助計畫，提供較多的資源，藉以改善教育環境條件，縮短城鄉教育發展之差距，整體而言，教育優先區方案是建立在水平公平的基礎，運用垂直公平原則，有助於偏遠、交通不便、地層下陷等地區，以及財政欠佳之縣市教育資源的改善，此一方案具有緩和區域教育差距擴大的作用，對實踐教育機會均等政策的努力，應是值得加以肯定繼續去做的。
七、國民教育資源區域階層化的問題
由於各縣市國民教育資源分配不公，而各校之間的教育資源亦有差異，構成了教育資源配置的階層化，形成都會地區教育的高度發展，而偏遠地區的教育則呈低度發展。
綜上所述，臺灣國民教育資源政策並未臻於理想境界，在資源配置不當的情況之下，都會地區的教育資源高於偏遠地區，導致區域教育發展的不平衡，甚至形成不同的發展型態。教育資源的區域差異，乃受限於中央與地方政府權責劃分、教育政策的干擾、地理空間、區域特性以及社會經濟資源配置等因素的影響。為此，引進教育補助制度與教育優先區方案，注重學校經營效益，以及重新思考國民教育財政的問題，實有其必要性。當然，對國民教育資源政策之評估，亦不必侷限於教育因素的分析，非教育因素的影響也可能造成教育資源的差異。
陸、財政學的角度看國民教育經費補助原則
運用財政學觀點的「公平」、「效率」、「自由」的理念剖析教育財政制度、教育經費分配、運用，與教育機會均等的精神更契合，讓教育經費分配、運用，更具學理精神，以下以切入就公平性、充裕性、效率與自由選擇等美國重要教育哲學基礎做一概述((劉慶中，2003)：
(一)公平性與社會正義
教育的公平性與教育的機會公平(educational opportunity)是相通的，教育機會均等的基本觀念應該是每個人具有相等機會接受最基本的教育、人人具有相等的機會接受符合其能力發展的教育。而教育的公平性，應該以教育經費的分配來度量教育是否具有公平性，以教育經費分配公平的類型可分為以下兩種：
1.水平公平(horizontal equity)：平等的對待平等者
2.垂直公平(vertical equity)：不平等的對待不平等者
因此，教育經費的分配是否符合財富中立(wealth neutrality)的原則，即政府以政府的財富來消除個人、家庭及社區的財富差異，照顧個人、家庭及社區財富低者，以達到公平的原則。
(二)充裕性
所謂教育財政的充裕性是指政府有責任依國家的財力，提供國民最低限度的教育經費，此為充裕性的目標，亦是經費是否充裕的問題。從過去美國法院的判例中，Verstergen(1998;轉引自陳麗珠)以司法的觀點定義教育財政的充裕性，至少提出三種定義教育財政充足性的途徑，包括了教育投入、產出及以教育內容與資源來定義充足性。
(三)效率與卓越
在教育經費分配的過程中，追求公平性的結果，使國家教育經費支出相當龐大，而學校雖然不同於一般的企業組織，但教育是一種產業，效率是產業經營的目標，所以Tayler提倡的科學管理方法「以最少獲得最多」的定則，也在教育上被廣泛的應用，即教育的效率是指教育的產出與投入之間的關係。充足的教學資源與強調教育均等的公平性原則，不僅有靜態的資源與訊息注入，也重視系統的建置，才能匯整出優秀適宜的決策。
(四)自由選擇
教育分配自由化時，藉由市場經濟的機能，能刺激學校教育品質的提升，並符合個人學習需求，滿足個人、家庭及地區對學校教育的要求。但隨著個人、家庭及地區財富、學習意願的不同，使個人潛能的發展也受到限制，財富少或意願低者，因自由化的影響產生不公平的現象。
柒、國民教育資源政策的規劃方向建議：
為縮短區域教育發展差距，必須從資源的合理分配著手，以促進教育的均衡發展，達到教育機會均等的目標，檢討臺灣國民教育資源的現存問題，發現教育資源的政策取向，將逐漸由量的成長轉移至品質的提昇，尤其是如何掌握時代脈動及社會變遷，研訂合理的教育資源政策，應是今後國民教育發展的重要課題，以下針對教育資源分配的問題，提出一些發展方向：(孫志麟，1998)
一、確立教育資源分配的原則
政府當局對於國民教育的投資，應針對各區域或各縣市不同的教育資源作考量，在兼顧公平與效率的原則之下，對教育資源作最合理的分配，減少投資不當所造成的浪費，以縮短都會地區與偏遠地區之間，以及都會地區、偏遠地區本身教育發展之差距，達到均衡區域教育發展的目標。
二、採行分權化的資源分配策略
為配合教育鬆綁的理念，國民教育資源的分配策略，將逐步邁向分權化的境界，中央政府必須改變過去「管制、約束」的作風，而轉化為「監督、輔導」的角色，適度授權由地方政府及學校自由支配經費，讓教育資源的運用更具彈性可行。
教育資源自由化的精神表現在各級政府間的分配，就是落實地方自治精神，實施整批補助，給予地方政府支配補助款的彈性；教育資源自由化的精神表現在對學校補助的分配，就是績效責任制度的建立，實施學校本位管理（site-based management，SBM）；教育資源自由化的精神表現在對學生補助之分配，就是增加直接補助，實施教育券與開放學校選擇權等（陳麗珠，1997）。
三、適度調整學校經營規模
理適當的學校規模與班級人數，將有助於教育效能的提昇，達到經濟規模之要求，使教育資源獲得有效運用，而獲致較佳的教育效果。學校規模過大或班級人數過多可能造成教育品質粗糙，減少師生互動，空間設施不敷使用，以及教學與行政管理的困難。反之，學校規模過小或班級人數過少，也可能導致教學不易分組討論，減少同儕互動與文化刺激，形成教育成本過高，不符經濟效益原則。
四、重新檢討國民教育補助制度
目前中央政府對各縣市國民教育的補助，主要是以資本投資為大宗，偏重硬體設施的協助，對拉近縣市間教育資源之差距，其助益不大。此外，由於對學校軟體設施的補強有所不足，導致教學內容與學習活動的貧瘠。未來國民教育補助制度之運作，採取更嚴密的思考與執行方式，澄清每一項補助項目對學校發展的意義，建立合理的補助標準、公式及執行監督系統，才能發揮補助款的實際效果，在補助項目方面，除對資本支出的補助外，亦可考慮將人事費及辦公費等經常支出列入補助範圍，以真正紓解地方教育財政困境，消弭縣市資源分配之偏頗，保障教育品質的改善。
五、建立教育資源指標資料庫
從決策科學化的觀點來看，決策者須有完整詳細的教育資源資料，然後藉由電腦資料庫系統的作業，作為研擬、審核與決定教育資源之事實基礎，使資源分配與需求計畫能建立在客觀的比較基準，並且減低人為因素所造成的不公。教育當局應廣泛蒐集各校相關資訊，全面調查國民中小學的教育資源狀況，並建立教育資源指標資料庫，以供決策之參據。
六、進行教育資源策略規劃
教育資源並非單指經費項目，其含蓋範圍包括人力、財政、物理及資訊等多元資源。為了讓每一位學生都能享有相同的資源，達到水平公平的基本要求，學校應加強教育資源之整體規劃，將資源評估與調整，列為校務發展計畫之首要工作，確實掌握學校資源發展動態，並訂定資源基本需求、發展需求及調整指標，以及建立資源分配模式，以改善與充實學校資源，進而提高教育品質。
七、整合區域國民教育資源
在「資源有限、需求無限」的情況下，教育資源的分配必須有所選擇或取捨。教育投資應考量各縣市教育發展情況，善用高教育資源地區的優勢，減低低教育資源區的劣勢，發揮資源共享的原則，避免使各縣市差異過大，造成「部分浪費、部分不足」之偏頗現象。整合策略有三：(一)建立北、中、南、東區教育資源網路(二)改變單一管道的教育投資方式(三)研訂縣市國民教育品質改善計畫。
八、持續推動教育優先區方案
要縮短城鄉教育差距，加速落後地區的教育發展，推動教育優先區方案，是一項重要的基礎工作，也是一項優先發展策略，它扮演了關鍵的角色。未來繼續推動時，有一些因素必須加以考量：適時檢討補助標準、指標及補助內涵、加強審核各縣市的申請計畫，務必符合教育優先區之精神、寬列預算及確定優先改善項目，依序實施，逐年完成。
九、評估教育資源使用效率
透過教育資源使用效率的評估，據以判斷資源運用的效果，以深入瞭解教育成本與教育效能的關係，進而估算成本效能（cost-effectiveness），作為規劃教育資源政策之參考。
十、強化教育資源政策的配套措施
(一)修訂財政收支劃分法：重新檢討各級政府課稅收入之劃分，使縣市政府之稅基擴充，或是重訂重要稅目之稅收分成比例，或是改善教育捐的課徵方式，使教育捐納入本稅並且擴大稅基等，如此才可以強化縣市政府的財政能力。
(二)提高地方財政的效用：區域發展目標的達成，或許不必全然寄望中央政府的鬆綁政策，地方政府應制定並執行具有特色的政策，在有限的資源之下，產生較高的效益，提高地方財政的效用。
捌、結語
如同黃榮村部長於91.2.1教育部部長交接典禮致詞所說的「追求卓越與履行社會公平正義是教育不可偏廢的兩大基石，我們也得儘早在社會共識上找出實踐教育機會均等、彌平城鄉差距的方案，使得各級人才培育能夠適才適性，確保在能力獲得的過程中保障每個人的尊嚴」(黃榮村，2002)，
為改善各縣市國民教育資源之差異，建立合理的教育資源政策，必須從教育、財政、社會、政治等層面進行思考，多管齊下，相互配合，彼此連結，憲法保障教育機會均等的精神是已經存在，但是從較積極的面向來看如何增進教育機會的均等，仍然有繼續發展的空間(行政院新聞局，1999)，教育機會的均等不能是機械式的，也不能是可能性貧乏下的平均主義，教育要使每個人依其潛能獲得最佳的發展，因此機會均等的積極意義，應該包括提供充分與多元的教育機會，消弭各種不當的歧視，而唯一能允許的差別待遇，是要促使社經地位愈居於不利位置的學習者，愈能獲得較大的支援。
玖、參考資料
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十四、謝文全、周愚文、蓋浙生、張建成、高強華(88)---教育篇，網址：
http://www.gio.gov.tw/info/taiwan-story/education/index.htm，線上檢索日期：