『公辦民營』學校模式於台灣中小學之可行性探討
謝博宇
嘉義大學教育行政與政策發展研究所研究生
學校組織的再造與學校經營型態的格新式教育改革的重點之一，行政院教育改革委員會在其『教育改革總諮議報告書』中特別提到學校組織能夠彈性化，讓各地方能夠各自發展學校教育功能與效能。（吳清山，1999）。加以美國近年風起雲湧一股教育改革浪潮，嘗試一種學校組織的在造、學校經營型態革新的『公立學校民營化運動』、即是在這一的發展脈絡下如火如荼進行，並以每年20％的平均速度成長，。民營化的形式也由傳統的契約式、外包、教育券到創新的特學校（Charter School），以及雇用私人管理公司經營公立學校等公辦民營方式，都獲得良好的績效。1911年 創辦的愛迪生計畫（Edison Project），就是公辦民營學校（Private management of public schools）結合政府力量與民間資源落實教育措施與學習成效的例子（曹俊德，1999）。而這股教育改革風潮使的國內有志之士開始思考傳統學校經營型態的改變，希望以公辦民營方式經營學校，使教育資源充裕並提高中小學教育經營績效，減少政府不當管制、增加私人興學的保障（朱敬一、戴華，1996；黃增榮，2000）。公辦民營的理念之所以能夠取得社會各界的認同,乃在其績效、競爭、彈性的訴求符合當今民主時代潮流與社會多元發展的需求（秦夢群、曹俊德，2001）。以下就公辦民營的意涵與模式做一介紹，並就台灣現行的縣市試辦體系作一闡述。
一、『公辦民營』的意涵
根據文獻探討分析，公辦民營的定義有以下學者提出見解：
周宏志（1997）認為：學校公辦民營主要於促成公、私立學校之間的競爭及學校與學校間的競爭以便刺激進步與革新，並引進民間資金與土地自主能力到教育領域，提供家長更大範圍的學校型態、哲學及價值、並容納他們選擇其所喜歡的學校。
馬信行（1997）研究指出國民教育公辦民營的意義可用經濟學領域的諾貝爾得主Friedman的理念說明：
（一）『公辦』的定義：Friedman（1962）認為國民教育公辦的理由有二：
1.教育有旁觸效應或外溢效果，即個人之行為可能導致其他人付出代價後卻不能直接從他那裡得到補償，或是一個人的行為可能導致其他人受益，卻不能直接報答他。教育為增加公義（減少社會成本、增加社會公義），宜由政府來辦理教育。
2.一個穩定的民主社會需要其他公民有基本的識字能力與知識程度，並能夠接受共同的價值觀。一個兒童接受教育，不僅對個人有利，亦能對社會有所貢獻，故政府應該出資興辦國民教育。
（二）『民營』的定義
Friedman認為國民教育由民營較有效率。在企業界，只有當消費者享有選擇的自由時，才能產生效率、降低成本、病提高品質。他認為，家長最能瞭解子女能力與需要，最關心子女的教育，若給家長更大的選擇自由，則家長會做出明智的付出。
陳正益（2000）的研究指出國民教育具有外部效果的特性，以及為保障教育機會均等與社會公平正義的原則。國家有責任提供人民接受教育的機會，但必須體認『教育』不等於『學校』；『補助教育』不等於『補助學校』，『國家介入教育』更不等於『國家經營學校』。現行的公立學校由於經費來自於政府預算，加上受到政府的保護，因此無論其經營的好壞都不致於倒閉，使的經營績效不彰。近年來提出的『公辦民營學校』就是希望透過民間企業經營的方式來改革公立學校，主要是希望減少科層體制的限制，提升辦學的自主性與創新性，增加家長選擇權。
秦夢群、曹俊德（2001）認為：公辦民營學校是一種由政府設定、私人經營的學校經營方式，有別於公立學校和私立學校。公辦民營學校的產生是受到過去公立學校的經營績效欠佳、科層體制的束縛限制與民間興學呼聲日高的影響所產生的學校經營方式。
陳麗美（2005）認為：『公辦民營學校』的主要意涵可包括
（一）公辦民營學校的設立，是欲透過民營化來改善公辦教育的缺失，彌補公辦教育的不足，以達到促進公共教育事業精進的目的。
（二）『公辦民營學校』應指以學校整體或大部分交由民間經營的公立學校，而非僅只於單一的、局部事項之公辦民營。
（三）適度引進民間資金，以充足教育事業發展與革新所需的經濟資源。
（四）引進民間企業經營管理的優點，增進學校的營運管理和績效評估，使學校經營方式更為靈活。
（五）透過適度鬆綁與解除管制，引進創意、自主及競爭的能力到教育領域，提供更大範圍的學校型態、哲學及價值。
二、『公辦民營』的模式
（一）簽約外包
林玉芬（2001）指出：簽約外包又稱『契約外包』（Contracting Out），此種模式不但能夠減輕政府負擔，同時又能將企業精神具體落實。Savas(1987) 比較其他民營化工具，簽約外包可以促進競爭、提昇效率效能、重視成本效益、財富再分配、經濟需求考量、多元能力展現、減輕政府負擔的相對優勢。依其可行方式，又可以分成二主類型：
1.管理合約式
所謂『管理合約』是指教育行政機關與斯人公司訂定合約，雙方分別就經營目標經費、時間、條件、內容、方式、學生評量等方面達成協議，私人公司依據合約來經營學校。（吳清山，1999）。民間團體負責學校經營，政府提供所需設施及人力。民間團體以經營能力賺取管理費，並投入金錢。而預算、學費標準、人員聘僱則由政府決定，同時受民意機關監督。他的優點是不會增加家長經費負擔，學校營運更具效率；缺點是教師工作壓力與負擔增加（于卓民，1995）。
2.民間承包
民間承包模式是指民間與政府訂定契約，支付租金給政府，取得財產使用經營權，並且自負盈虧的一種合約，此類形式由政府負責設立學校，提供校舍、校地及基本設施，其餘所有的經營權（含人事、經費等），均委由私人負責，自負盈虧。學家按期學生人數比照公立學校學生加以經費補助（秦夢群、曹俊德，2001）。此種方式優點可以增加政府財政收入，減輕政府財政負擔；而且民間的經營有助於提高行政績效。但缺點為政府與民間皆以盈利為目標，勢必提高學費增加家長負擔，這種模式和教育券相互配合，否則有違國民教育免費的本質（黃增榮，2000）。
此外，根據國內學者（楊偉霖，2002）提出見解，認為『簽約外包』式除了上述兩種較主要的模式之外，應包含下列此一模式：
3.個別事項契約外包委託民間處理
這是由民間與政府或學校定契約，為學校提供一定事務、設備、人員之服務，並且取得一定之服務價格。輔助性的包括學生通學服務、營養午餐、校園安全守衛等。核心性的有外語教學、電腦教學或聘請其他專業及技術科目教師，或提供教學科技與教學方法等。
（二）BOT制
所謂『BOT』制係指建造（Build）、營運(Operate)與轉移(Transfer)。詳細而言，就是政府提供土地，民間團體負責興建，興建完成之後，政府以特許方式交由民間團體經營一段期間，以作為投資報酬；期滿之後，民間團體將其資產和設備轉移給政府，目前國內的高鐵，就是此種模式（吳清山，1999）。在理想的BOT模式下。由民間機構自行籌款和營運的資金，政府的財政負擔將大為減輕，而且透過風險和責任分擔機制，得以提升興建營運的效率，優於政府編列預算執行公共預算的僵化；並藉由營運期間的自償性收入來支付成本，可使業找賺取合理利潤，對於民間機構而言，具有合理利潤的誘因；對政府而言，可在不增加財政負擔的前提下，快速提供品質良好的公共服務（蘇彩足，1998）。不過，不可避免的，這種學校的經營方式，就經營者而言，必須是營利性的，且有一定之投資報酬率。然而，這樣又會和我國現行學校制度預設學校應是非營利性目的之性質有所抵觸（楊偉霖，2002）。
根據尹章華（1998）對BOT的研究顯示：
1. BOT的優點有減輕政府財政負擔，由民間投資、興建並營運，較易掌握工期、控制預算；可促進營建多角化經營；促進國內資本市場的發展；引進國外資金及新技術。
2. BOT的執行要件是：
（1） 成本估算必須精確
（2） 合理的營收預測
（3） 計畫具備償債能力
（4） 合理的投資報酬率
（5） 投資規模符合民間資金供給能力
（6） 費率需能機動調整
3. BOT的架構是由政府特許協議一個專案公司，公司股東可由政府或公營企業、民間企業組成，其財務由融資、保險和顧問機構負責，專案公司有營造、設備供應、系統營運、維修及周邊設備開發等公司。
4. BOT資金來源是股權或償債融資，股權融資通常佔投資成本的15％～30％，並以發行普通股、特別股為主，債權融資則佔70％～85％，以無限或有限追索權方式辦理融資，通常銀行聯貸、發行公司債、可轉換公司債為主。
根據林玉華（1998）和洪榮進（2002）的研究，將BOT的變化形式分列如下：
1. BTO（Build-Transfer-Operate，興建-移轉-營運）：此為經由私人經營者設計、建設，然後將所有權交由政府，但由私人經營設備。
2. BT（Build-Transfer，興建-移轉）：當政府無充裕預算，透過民間籌措資金，並於工程部分或全部完工後，再一次或分期攤還工程款。
3. BOO（Build-Own-Operate，興建-擁有-營運）：進行公共建設時由興建機構（公營或民營）解決土地所有權問題，並籌資興建及營運，並無資產移轉問題。
4. BOOT（Build-Own -Operate-Transfer，興建-擁有-移轉-營運）：與BOT最大不同，在於該模式特許學校之公司興建施工後，及擁有該公司建設之產權，所以可以將此產權設定抵押，進行貸款、融資、減輕該特許公司財務之壓力。
5. BTL（Build-Transfer-Livery，興建-移轉-租借）：由民間機構投資公共建設，待完工後將資產轉移給政府，並由民間機構於特許時間內向政府租借。
6. BLT（Build-Livery-Transfer，興建-租借-移轉）：由民間機構投資公共建設，待完工後租給政府使用，並於特許時間屆滿後將資產轉移政府。
7. OT（Operate-Transfer，營運-移轉）：由民間興建，政府則將興建完成後之建設於一定期限內委由民間機構經營。
8. ROT（Refurnish-Operate-Transfer，新設備-營運-移轉）：政府將老舊之公共設施交由民間機構改建或增建，並經營一段時間後再轉移政府。
（三）特許學校
特許學校是指政府對特別允許教職人員經營其學校。他的原理是一群教師或家長向主管教育行政機關申請建立一所公立學校或是類似公立學校實施的一種教育計畫（Spring, 1994）。特許學校的招生對象各有其目的與需求，以美國的特許學校而言，有一般中小學，有專為中輟生、行為偏差學生或身心障礙學生而設立。特許學校在州政府允許下，可以自由訂定課程、校規與聘請教職員。總而言之，特許學校是公辦民營學校的一種，且具有實驗性與示範性的學校經營型態（秦夢群、曹俊德，2001）。
根據國內學者研究結果（江樹人，1996；吳清山，1999），他發現特許學校的優點是：
1. 教師自己規劃和經營，能夠發揮教師專業自主
2. 特許學校可以引起學校競爭，促進教育品質
3. 減少政府法規束縛，學校行政效率較高並且容易進行變革
4. 特許學校接收特殊背景與多元需求的學生
5. 特許學校較注重教育目標與教學計畫的目的
6. 不會增加家長和政府經費負擔
7. 家長可以瞭解以及正確選擇小孩就讀學校，以及什麼是小孩所需的最佳教育內容
8. 能夠促進學校教育及教學的革新
但是部分國內學者（江樹人，1996；張明輝，
1. 特許學校所造成的競爭無法促進教育的改革
2. 特許學校太重視降低經費支出，將降低學生學習的深度與廣度，進而導致教育品質的低落。
3. 特許學校可以自行選擇學生、課程與教學方式，因此可能成為少數菁英學校就讀的學校，並造成種族、階級、語言、宗教及政治信仰的分裂與對立
4. 特許學校是接收州政府補助對公立學校學生的補助經費，如此將導致公立學校經費的不足
5. 特許學校會產生不穩定的因子，以致危害到學生的教育內容
6. 特許學校促成教師的貧乏與教師協會的紛爭
7. 特許學校會增加對於公共信賴的濫用
綜合上述，整理各種『公辦民營』學校模式的論述，分成五個面向加以比較、分析，如表1-1所示：
表1-1四種『公辦民營』學校經營模式之比較
|
模式 |
政府角色 |
學費負擔 |
經營者責任 |
自主範圍 |
辦校經費來源 |
|
管理合約 |
負擔設立學校的土地及興建校舍、教學設備、人事等費用和監督學校經營成效 |
比照一般公立學校收費 |
學生的標準化成就測驗成績或其他教育目標需達到政府要求的水平之上，但不負學校經營虧損 |
校務經營、課程編排、人事管理 |
政府補助 |
|
續表1-1四種『公辦民營』學校經營模式之比較 |
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民間承包 |
負擔設立學校的土地及興建校舍、教學設備、人事等費用和監督學校經營成效 |
經營者可自訂學費 |
負擔學校設備、人事及向政府承包等費用，並且自負學校經營盈虧 |
校務編排、課程編排、預算編排、經費運用、人事遴選與管理 |
以學生學費及經營者自籌為主，還可以經營績效向政府機關申請經費補助 |
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BOT |
提供設立學校的土地，合約期滿學校軟硬體建設無償歸政府所有和監督學校經營成效 |
經營者自訂學費 |
負擔校舍興建、學校設備、人事等費用，且需自負學校經營盈虧 |
校務經營、課程編排、預算編排、經費運用、人事遴選與管理 |
以學費、經營者自籌為主，還可依經營績效向政府機關申請經費補助 |
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特許學校 |
負擔設立學校的土地及興建校舍、教學設備、人事等費用和監督學校經營成效 |
比照一般公立學校收費 |
學生的標準化成就測驗成績需達到政府要求的水平之上 |
校務經營、課程編排、預算編排、經費運用、人事遴選與管理 |
以政府補助為主，還可依經營績效向政府機關申請經費補助，亦可對外募款 |
資料來源：陳志峰（2004）嘉義縣國民中小學教育人員對於實施公辦民營學校可行模式分析之研究。國立嘉義大學國民教育研究所未出版碩士論文，17-18。
三、『公辦民營』學校模式在台灣的可行性探討
根據國內作者（馬信行、于倬民、周志宏、戴玉綺與林珈夙，1996）的研究報告指出，其評估公辦民營的評估準則分別為目標達成、法令修改、人員衝擊、經費負擔、經營績效、風險程度、接納程度、需求程度、民間參與與時代脈動，分別說明如下：
（一）目標達成：國民教育目標在養成德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民，哪種模式最有助於此目標的達成？
（二）法令修改：是否有修改法令之必要，哪種模式最需要法令的修改？
（三）人員衝擊：對於學校教職員的衝擊有多大，是否會影響到既有的工作權益？
（四）經費負擔：是否會加重政府財政負擔？哪種模式最需要法令的修改？
（五）經營績效：哪種模式最能夠提升教學及行政績效，以提供學生良好的教育品質？
（六）風險程度：哪種模式最易受學校內在條件和外在環境影響。導致中途中斷影響學生受教權益？
（七）接納程度：教師及家長對哪種模式較能夠接受？
（八）民意支持：哪種模式符合社會需求，能夠掌握民意走向？
（九）民間參與：哪種模式最能激勵民間團體、私人公司或教師的參與？
（十）時代脈動：哪種模式最能掌握時代脈動，符合社會未來變遷需求？
根據國內學者研究報告指出，評估其可行性如表1-2所示：
表1-2 四種模式評估的可行性分析
|
項目 |
管理合約式 |
民間承包 |
BOT |
特許學校 |
|
目標達成 |
高 |
中 |
未知 |
高 |
|
法令修改 |
高 |
中 |
高 |
高 |
|
人員衝擊 |
高 |
高 |
低 |
低 |
|
經費負擔 |
中 |
低 |
低 |
中 |
|
經營績效 |
高 |
高 |
未知 |
高 |
|
風險程度 |
中 |
高 |
中 |
低 |
|
接納程度 |
中 |
中 |
中 |
高 |
|
民意支持 |
高 |
高 |
中 |
高 |
|
民間參與 |
高 |
高 |
高 |
中 |
|
時代脈動 |
高 |
高 |
高 |
高 |
資料來源：馬信行、于倬民、周志宏、戴玉綺與林珈夙（1996），國民教育公辦民營之可行性研究。教育部國民教育司委託研究報告，53。
根據吳清山（1999）於台北市國民中小學實施『公辦民營』的可行性分析，其結論如下：
（一）『公辦民營』的模式主要有四種，任何一種模式都有其優點及適切性，而台北市在現有條件下，阻力最小、效力最大、能性最高的是特許學校。
（二）為了使冒險降至最低，依台北市之社會需求、學校調適、政策環境的前提下，採用特許學校模式或者『公辦民營』採試辦性質，是較為穩當的作法。若是採行特許學校模式，應先制定『特許學校法』做為推動之依據；其次頒布「特許學校申請作業須知」，提供家長申請之準則。
而根據秦夢群、曹建德（2001）對『我國義務教育公辦民營制度之可行性研究』，得到的研究結果發現：
（一）六成五的受試者同意採取公辦民營的『民間承包』模式辦理義務教育，近半數人不贊成向學生收取費用
（二）政府採取『管理合約』模式辦理中小學義務教育，支持與反對的雙方各佔一半。
（三）六成六受試者認為可以採取『BOT』模式辦理公辦民營學校，但也質疑教育理念與商業獲利難以一致的問題
（四）近八成受試者支持以『特許學校』的模式辦理公辦民營學校
（五）如果台灣中小學實施公辦民營制度，受試者認為最可行的模式是特許學校（68.9％）與BOT模式（64.3％）
（六）如果台灣中小學實施公辦民營制度，應先實施辦學績效不彰的學校（72.7％）、其次為大都會地區（614％）及偏遠地區學校（567％），反對完全開放無須優先順序的受試者則高達68.1％
（七）如果國民中小學教育實施公辦民營制度，受試者八成同意以下看法：
1. 可引進民間豐富資源，解決政府機關經費問題（85％）
2. 教學品質化，增進學生學習成效（83.8％）
3. 學校多元化，讓家長有更多的選擇權（90％）
4. 學校本位化，讓教師教學更專業自主（84.2％）
5. 行政彈性化，教育行政人員績效提升（83％）
6. 政府機關應授予民間教學團體學校經費的自主權（87.1％）
7. 政府機關應授予民間教學團體學校課程的自主權（82.6％）
8. 政府機關應授予民間教學團體學校教學的自主權（87.1％）
9. 政府機關應授予民間教學團體學校人事的自主權（81.2％）
四、結語
『公辦民營』學校的理念始於美國，由於教育私有化與家長選擇權的觀念，輔以教育券等落實規劃，真正的落實消費者主權的理念實施。『國民教育階段學校公辦民營』可說是教育民營化的一種措施；也是一種另類學校，可以提供家長多元選擇機會，的確有其價值（許素梅，2003）。對於公辦民營的模式，相信未來是一個可預期的發展，但仍須注意，公辦民營學校講究的是自負責任績效，並且與公立學校有相互競爭，互為消長的關係存在，可以預見的是，公辦民營學校會面臨既得利益者、怕受競爭威脅者的反對與原有公立學校之教育主管部門也可能會因為會喪失管轄而予以阻撓，增加經營的難度。
參考文獻
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