有線電視公用頻道的社區發展功能
The Function of Public Channel of Cable Television in Community Development
楊秀茹
國立臺灣師範大學圖文傳播學系碩士生
摘要
臺灣從民國五十四年開始，在全國各地推動了社區發展工作，目的是全面性的提升社區生活品質。如何讓社區民眾能積極的參與社區活動、凝聚社區意識，社區媒體是非常重要的媒介。國內學者大部分肯定傳播媒體在社區中的功能，且認為電視公用頻道在推動社區發展方面，扮演著相當重要的角色。我國有線廣播電視法第二十五條規定，有線電視業者必需免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目，以落實媒介接近使用權，促進社會多元發展。本文將探討有線電視公用頻道的社區功能，並研擬推動社區發展的具體措施和作法，使社區活動推展更具效果。
關鍵字：社區發展、社區意識、公用頻道
壹、社區與社區發展
一、社區的意義與功能
「社區」一詞是由英文（community）而來，具有「社群」或「共同體」的意思。在社會學者的探討中，也把社區當作是一群人植根之地，成員在每日的生活中相互依賴，並舉行許多活動來滿足成員的經濟及社會需求。
林振春（1993）認為，社區的概念可以包括：
（一）社區是一個地理位置，其大小可分為：村落、城鎮、都市、大都會。
（二）社區是一種心理互動的團體組織，可以沒有固定的地理疆界，如：學術社區、宗教社區、文化社區等。
（三）社區是一個包含各單位功能的系統，這些組成社區系統的單位可以是正式的團體，如社區理事會或非正式的團體，如社區守望相助；也可以是組織，如：學校、醫院等，這些社區單位在社區內互動，其功能在為社區居民提供各種服務。
一般而言，社區的功能，除了滿足社區居民的個別需求外，還要維護社區內的家庭、團體，以及家庭與家庭間、團體與團體間的和諧，更要導致社區整體的健全發展，並且兼顧社區與其他社區間的和諧發展（林振春，2000）。
社區雖然是最基層、規模最小的單位，卻是國家社會建設最重要的基礎。社區的基本功能即在於服務居民，故社區具有多方面的功能。第一是提供服務場所的功能：如村里辦公室、學校、圖書館、公園、寺廟等，這些組織不僅提供居民一個交換服務的機會與場所，也讓居民們生活便利，從而更喜愛此一社區，對社區有歸屬感。其次是提供服務活動的功能：社區內若常舉辦各種服務活動，居民的互動愈多，參與的社區活動便較頻繁，也可藉此凝聚社區意識，強化社區服務。第三是照顧的功能：目前我國政府在推展社區工作上，以建立起「福利社區」的概念來推動社會福利社區、強化家庭及社區功能。利用社會福利體系力量，改善受照顧者之生活品質，藉由讓失能者儘量地在自己習慣及熟悉的環境下生活，使他能與一般社會融合，並且積極學習與表現社會所尊重接納的角色，進而達到其能過著正常人的生活。
二、社區發展的重要性
臺灣在民國五十四年，行政院頒布「民生主義現階段社會政策」將社區發展列為社會福利措施七大要項之一。民國五十五年，臺灣省政府社會處將原有之「基層民生建設」與「國民義務勞動」合併，加入聯合國世界糧食方案之經費補助，擬定「臺灣省社區發展八年計畫」，後改為「十年計畫」，以（一）社區基礎建設，（二）生產福利建設，（三）精神倫理建設為主要內容展開工作。民國五十七年，行政院頒行「社區發展工作綱要」，七十二年修訂為「社區發展工作綱領」，規定省、縣市、鄉鎮，各成立社區發展委員會，負責策劃此一工作。民國八○年代以後，臺灣之十大建設及其後的十二項建設均先後完成而進入工業社會，社區發展工作亦隨之進入都市型態之社區福利模式（徐振，2004) 。
陶蕃瀛（1992）認為社區發展是一群生活在同一地理區域的人，自發性的社會行動過程，目的在改善他們的經濟、社會、文化地位與生活環境。所以，社區發展工作即是人民共同謀求改善社會生活、經濟生活，透過居民的共識，規劃社區遠景並擬定計劃，建立並維持各種功能健全的社區。
而根據李增祿（1995）的意見，社區發展的模式包括下列幾點：
（一）創新與改革模式：強調社區變遷的過程，由一段時間的經過來完成。
（二）改變習俗模式：強調變遷的推動者，社區工作員、案主、社區居民間的合作。
（三）行為改變模式：以社區居民的學習情況來訂立規範、組織及制度。
（四）過程取向模式：重視社區發展工作者與居民之互動，以改變其行為態度，使居民參與社區建設、認同社區發展之目標。
綜合各學者的論點可知，社區發展是一種過程，是使社區居民、社區生活需求朝向現代化發展的一種工作模式，經由社區成員的共同努力及專業人員的合作，以發展社區的過程和任務目標，從而促進該社區之經濟、社會與文化進步，最後能為全國的繁榮進步提供其有力的貢獻。國家發展包括政治發展、經濟發展、社會發展等三大部門，臺灣目前在經濟發展方面也接近已發展國家，而民主憲政改革也大力推動中，惟有社會建設尚待加強。現在，已有越來越多的人關心自己所居住的社區，而從事社區生態保育、環境綠化與景觀改造及保存古蹟等活動。相信以社區為基礎，運用社區內、外資源，必能改善社區環境及社會風氣，促進社會建設，進而提昇生活品質，健全國家發展。
參、有線電視公用頻道
一、有線電視的特性
有線電視的歷史沿革是起源於社區共同天線，目的是改善地方上對無線電視收視不良的情形，但後來社區共同天線的作用不僅是改善收視品質，有些業者為了提供節目多元化來吸引客戶收看，而播放如日本摔角、電影院片甚至色情片等，這就是所謂的第四台時期。一九八二年政府有感於有線電視的發展潛力，並開始著手研究立法的可行性。然而，「有線電視法」之研擬過程非常地緩慢，最後在一九九三年，臺灣官方因美國政府以著作權相關之301法案不斷地向臺灣施加壓力，以極短的時間通過《有線電視法》。所以，臺灣的有線電視經歷了二十多年不合法經營，於一九九三年才得以合法（翁秀琪，1993）。
我國有線電視經營區域依行政區域、自然地理區域、人文分佈、經濟效益等四項原則為劃分標準，以「一區一家」為原則，其經營區域有固定的地理疆界，而地區性正是有線電視的一項重要特質。因此，有線電視是一種重要的地方性媒體，與地方民眾關係密切且相互依賴。
相對於無線電視，大量頻道的有線電視可以提供更多元的節目內容，滿足不同視聽者的需求，除了電影、體育、宗教、藝文等分類頻道，更可以提供電視教學、地方新聞與服務性資訊等內容。此外，有線電視的節目，在娛樂與提供資訊之外，亦可撥出部分頻道作為公眾之免費使用，以落實媒體組織多元化的理念，實踐媒體成為公共領域的角色（鄭凱方，1997）。
由我國有線電視的歷史發展脈絡及營運區域劃分、節目內容特性及普及率逾八成等來分析，有線電視可說是主要的「區域媒介」、「小眾媒介」，也可知其在臺灣民眾生活中的重要性。
二、公用頻道相關法規及與社區發展的關係
有線電視的經營區域是屬於地方或社區，因此與收視戶間的關係密切，而且被要求對當地居民的回饋。在有線電視系統中與社區關係最密切者為公益頻道，這是商業性的有線電視產業中，最能發揮媒體公共服務責任，服膺媒體多元化理念的部份，同時也是最具有地方色彩的頻道（鄭凱方，1997）。
我國「有線電視法」規定設置公用頻道的觀念來自於美國的公眾使用頻道（public access channel）。民國八十二年公佈實施「有線電視法」，其中因有線電視系統網路之鋪設須使用公用資源，故視其為準公用事業，必須負有公用事業回饋社會之義務，因此規定有線電視系統業者必須免費提供十分之一以上頻道作為公益性、藝文性、社教性等節目使用，此項並為有線電視系統經營者申請營運執照時之審議許可條件之一。
直至民國八十八年二月，「有線電視法」修訂為「有線廣播電視法」，其中有關公益頻道之條款亦修訂為有線電視業者必須免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目，業者提供公益性頻道由「十分之一以上頻道」改為「免費提供專用頻道」。此外，新聞局亦在九十二年將「有線電視公益性、藝文性、社教性等節目使用頻道規劃要點」名稱修正為「有線廣播電視公益性、藝文性、社教性等節目專用頻道使用規劃要點」(行政院新聞局，2006)，除將此類公益性頻道正名為「公用頻道」外，並修正全文。以下是在頻道的規劃與使用原則方面之規定：
（一）公用頻道應由系統經營者免費提供，並以專用為限，不得與其他頻道合併，且應與以播送政府施政為主要內容之頻道或系統經營者自製之頻道區分。
（二）公用頻道應由系統經營者自行或委託非營利之組織依本要點規劃、經營。
（三）公用頻道中不得播送商業廣告，但播送公益廣告者，不在此限。
（四）公用頻道及時段以全部開放及「先登記先使用」為原則。登記使用人包括機關、學校、當地民眾、藝文、公益團體及非營利之節目供應事業。登記播送之節目應具公益性、藝文性或社教性性質。系統經營者或受託之非營利組織得依節目內涵屬性安排於適當之公用頻道播送，並不得變更其登記使用之時段。對於無人登記使用之公用頻道時段，系統經營者或受託之非營利組織得另行規劃編排公益性、藝文性或社教性之節目。
（五）系統經營者或受託之非營利組織應訂定公用頻道使用規則，並與使用者訂定使用合約，要求使用者事前告知節目內容，對於違反法律強制或禁止規定或非屬公益性、藝文性或社教性之節目，系統經營者或受託之非營利組織應拒絕播送。
（六）同一機關、學校、團體、事業或個人登記使用公用頻道，每周以七小時為限。同一日連續使用者，不得超過三小時。但無人登記使用或為配合其他法令需要者，不在此限。
（七）系統經營者不得將經營公用頻道之成本轉嫁訂戶，並應將規劃、經營所需費用詳列於營運計畫之財務結構中。
（八）為鼓勵推廣使用公用頻道，系統經營者宜規劃基本必要之節目製播設施免費提供他人使用，並廣為宣傳。
美國聯邦傳播委員會（FCC）在一九七○年標示設立公共使用頻道的五大目標，這五大目標也促成兩年後頒布的有線電視法中，納入有關公用頻道的規定為：透過大眾媒介提昇市民參與社區對話、促進電視節目的多元化、提昇電視的教育功能、增加地方政府的資訊服務、增加一般民眾接近媒介的機會（轉引自江雅慧，2005）。
公用頻道主要的目的是展現對社區的關懷，維護地方上的特有文化，並讓社區中每一人和團體組織都可自由地近用媒體並發表意見。故，學者劉幼琍（1994）指出公用頻道設立之精神在於以地方之利益、福祉為前提，以社會教育為方針，提供市民了解公共事務的參考管道，以推動地方自治。她提出公用頻道規劃理念有六個原則：
（一）切合地方所需，以地方的人事物為訴求，喚起民眾對所處環境的認同和關懷。
（二）落實本土文化，保存地區特色。
（三）發揮地方媒體功能，提供民眾媒介接近權。
（四）反應民眾意見實踐地方自治。
（五）提升民眾藝術文化涵養。
（六）增加民眾社會教育機會。
從以上對「公用頻道」的定義、修訂過程與學者見解可知，有線電視業者必須免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目，其最終目的係以服務當地民眾利益及需求為宗旨。社區的生存維繫與大眾媒介的發展息息相關，社區居民互動與意見的整合需經由傳播與溝通，透過社區內的傳播媒介，來了解有關當地的事物與行動，以建立和他人的關係。因此，透過公用頻道功能的發揮，除具有教育民眾的功能外，也可提升居民的社區意識，增進社區參與，幫助推動社區發展。
三、臺灣地區的公用頻道運作情形
近年來，臺灣有線電視發展迅速、普及率高，有線電視相關法規中規定有線電視業者必須免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目，其精神便在規範業者釋出頻道以落實社區利益，滿足社區居民媒介接近使用權，最終目的係以服務當地民眾利益及需求為宗旨。
但，吳宜蓁（1995）的研究發現，有線電視業者對公益頻道的定義大多認知不清，且傾向於以自製節目頻道取代公用頻道，業者也認為自己缺乏地方資源，與地方政府或社區團體進行互動合作有困難。
鄭凱方（1997）則認為：系統業者在實際運作時遭遇一些問題與困難，除了業者對公用頻道的定義與規定認知模糊外，還有經費、人力、節目品質等困難，目前有線電視公用頻道經費來源以公司支付為主，少部份地區則有地方政府與社區團體補助，也因活動企劃的能力不足，無法有效配合製作節目的要求，使得公用頻道的運作效果並不理想。
另外，根據江雅慧（2005）研究臺北市公用頻道節目內涵時發現現有臺北市公用頻道的使用問題有以下幾點：（一）影帶來源過度集中，缺乏多元性；（二）節目內容以教學型態內容居多，缺乏多元；（三）宗教性及置入性行銷節目之問題；（四）弱勢族群在使用公共資源上居於弱勢；（五）對公用頻道推廣不足；（六）一般民眾缺乏節目製作技術與設備，媒體近用困難度高；（七）有線電視特種基金未能有效運用；（八）公用頻道與自製頻道之區隔有待釐清。
肆、結論與建議
雖然我國「有線廣播電視法」中已明文規定業者必須免費提供專用頻道供政府機關、學校、團體及當地民眾播送公益性、藝文性、社教性等節目，但因國內現有環境的因素，使得有線電視公用頻道運作成效不佳。從以上三位學者的研究及綜觀臺灣現有系統業者營運公用頻道的成果發現，業者不論是在立法之初，或是經過十多年的經驗與學習，在經營公用頻道上仍無法充分規劃營運，故在推動社區發展上，無法顯現其成果。歸咎其原因，有以下幾點：（一）政府未對公用頻道節目內容及使用原則清楚定義；（二）有關單位未嚴格執行及要求落實政策；（三）加上對公用頻道宣導不足，頻道使用者或社區團體多半不知有此頻道存在而不知善加利用；（四）業者未充分了解公用頻道的意義與理念，故無法對有線電視公用頻道充分經營規劃；（五）業者缺乏地方資源，不知如何深入社區。由於以上幾個因素，使得有線電視公用頻道無法發揮其地區性媒體的功能。
二、建議
本文從協助社區共識的凝聚及推動社區發展的觀點，提供幾點建議供主管單位、有線電視系統業者以及社會大眾參考使用。
（一）對政府相關單位之建議
1.明訂公用頻道的定義及使用原則
對公用頻道中之「公益性」、「藝文性」和「社教性」的內容應有明確、具體的定義，並說明節目的內容應符合地方需求；凡節目符合頻道規劃者，系統經營者應免費播送；並規定使用對象為機關、學校、社區民眾、藝文、公益團體等。
2.確實執行政策
明確定義頻道後，應切實執行才能落實政策的目標及功能，建議由媒體專家、社區代表、地方政府、經營者組成公平、獨立且客觀的節目審查機構，以保障此一公共空間。同時在核發和換發營運執照時，應審慎嚴格，可視業者在經營公用頻道時的表現作為審核的依據。
3.積極對民眾團體宣導
由於對公用頻道宣導不足，不只系統業者對此頻道的認知模糊，社區組織鮮少知道有此頻道存在，政府應積極對民眾團體宣導「公用頻道接近使用權」的觀念，並規定有線電視業者應配合政府進行宣導工作。同時可透過各級學校的課程，灌輸社區參與和個人基本傳播權利的觀念，並於社區發展的計劃中，將有線電視與社區文化相連結，以公用頻道整合地方資源，發揮提升社區生活品質的功能。
4.提撥經費補助財力物力較弱的業者
目前有線廣播電視法中規定系統經營業者每年應提撥當年營業額的百分之一，提繳中央主管機關成立特種基金，作為從事地方文化及公共建設之用。由於部分偏遠山區及離島的業者，可能由於經費與收視戶太少的因素，無力自製社區節目，政府可從系統經營者所提繳的基金中，撥款補助業者運作公用頻道，以免此弱勢地區居民因業者的無力製播地方性節目而喪失平等的收視權利。
（二）對系統業者的建議
1.配合政府宣導公用頻道
業者不僅要免費提供頻道供民眾使用，更要主動教導民眾如何使用，以保障民眾媒體接近使用權。
2.積極參與社區活動
業者謀求商業利益之時，應對地方有所回饋，多拓展與社區的關係，深入各地方階層，發掘社區內的公共議題，做為政府與民眾之間橋樑。另外，應配合地方政府製作有關社區民眾生活相關的話題、報導各類社區活動、配合宣導政令。
3.善加利用社區資源
業者可與地方政府、社區組織、公益團體或其他社區媒體進行合作，達成互惠互助的目的，也可利用現有教育機構成立訓練中心，解決人力訓練、設備器材及經費等問題，藉此促進社區人士參與製作節目，以凝聚社區意識，推動社區發展。
（三）對社會大眾的建議
1.主動參與社區傳播
社區民眾除了關心社區公共事務報導節目外，更應主動參與社區傳播、供應各類公益性節目，或與系統業者合作，實際參與節目製作、決策計劃，並監督、管理公用頻道的運作，才能促使公用頻道成功經營。
2.利用公用頻道凝聚社區意識，促進社會發展
有線電視公用頻道是屬於大眾所有且是免費的社區資源，過去因政府及系統業者宣導有限，使社會大眾對此頻道認知有限，亦無法發揮其身為社區媒體的重要功能。今後，社區居民應善加利用此免費且便利的社區媒介，積極參與社區活動，除了把握接近使用媒介的權利外，也可凝聚社區意識，促進社區發展。
參考書目
行政院新聞局，有線廣播電視公益性、藝文性、社教性等節目專用頻道規劃要點， http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=13065&ctNode=2037
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