兩岸教育基本法初探分析比較與啟示
蔡元隆
輔仁大學歷史系
前言
有人說司法是社會公平正義的最後一道防線，但為什麼我們在媒體前所看到的有權有勢的人犯的法就不用接受法律制裁呢？很讓我們感到疑惑。隨著後現代、解構社會的來臨，公平正義得問題已經不是法律所能解決了，「一個台灣兩個社會」的小如事件不禁讓我們深深感受到教育對於社會流動(social mobility)的影響力，以及它將取代法律成為公平正義的一道防線。而以下我將以大陸與台灣的教育基本法(Fundamental Law of Education)方面在立法機關、動機、過程和條文結構作初步的分析比較。
關鍵字：社會流動、教育基本法
壹、兩岸立法機關的比較
大陸與台灣的教育基本法分別於一九九五年三月及一九九九年六月公佈教育法與教育基本法，個自對於教育方面根本性與全面性的問題作出規範。以下針對兩岸的教育基本法立法機關以表格說明之：
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台灣立法機關 |
大陸立法機關 |
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審查 過程 |
由立法院教育委員會審查，經三讀通過由院會審議通過。 |
全國人大常務委員會及教育科學文化衛生委員通過，在交由全國人大審議通過。 |
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年限 |
三年改選一次，直接選舉產生，政府無全干涉。 |
五年改選一次，間接方式由省級人大選產生，由政府有全干預後選人。 |
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限制 |
立法院教育委員自由選擇加入。 |
大會主席提名選出。 |
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委員 背景 |
各自來自不同黨派、族群、職業、性別、意識型態。 |
專裁效忠黨國、有一定的意識型態、獨裁。 |
從上表中我們可以大略看出，很濃厚的黨國意識型態，政治意味濃後，對於現今民主的潮流(currents)來講可說是一大諷刺，隨著後福特主義(Post-Fordism)(註解一)時代的來臨這樣的立法機關究竟還能擋的住多久民主的衝撞呢？「棒子跟胡蘿蔔」的效應充分的可以解釋這一個效應。從行式上來講大陸對於教育基本法的立法可說是比我們台灣立法早了快三年多，看似民主、先進，但背後卻有著黨國教育的意識型態掌控著。
型式的民主只是讓人看的更可笑罷了！雖然大陸的教育基本法先於我國創立但卻是由政府主導著一切，從Gramsci的觀點看來是一種國家再製的現象，國家既得利益者為了讓自己的下一代也能享受到與現在一樣的利益而創立出來的一套阻礙社會流動的陷阱，再加上國家霸權式(註解二)的愛國教育方式更讓下層階層永遠在複製(Reproduction)他們的社會經濟地位永遠的處與社會的下層，連立法的委員都要國家點名且任命那談何公平呢？人大的委員們全都是國王的人馬那這樣的民主方式根本就像是個帝王式的民主，這樣的機構設立出來的法規會替人民著想嗎？值得我們深思。
貳、兩岸立法機關的動機比較
資本主義(Capitalism)已經漸漸大舉入侵大陸的共產主義，教育市場化(educational market)(註解三)的議題也漸漸在兩岸間燃燒了起來，但我們回觀以前未定有教育基本法前教育行政機關對人民教育的看法，在民間團體對教育當局提出立法訴求時，政府機關以憲法已有專章保護人民的受教遇權利，而教育的基本理念與方針也在憲法中顯示精神，而履次修改憲法條文中也有修改相關有似於教育方面的條文，如制定教育基本法內容恐有與憲法內容重複，且如與憲法條例相牴觸時也無效，所以沒制定教育基本法的必要。
但民間教改團體人士的態度就跟政府機關不同，他們認為我國的教育充滿權威色彩，又政治過於干涉，有必要制定教育基本法的必要。且在憲法中有關教育的條文仍有許多規範不明與不足之處，許多教育理念也落後國際社會的共識，有必要透過教育基本法以補其不足。且透過教育基本法的立法，可以將教育的理念與遠景對全體國民宣示，並做為今後實施各級教育的基本精神，形成各種法規的大方針，不至於只是在憲法上作部份的修正。
反觀大陸的教育基本法的立法動機就與我國有不同，因為當時大陸的教育法制不完備，導致教育改革處處遭受到很大困難，而再加上大陸為了配合經濟改革及四個現代化(註解四)，而積極推動教育的改革與發展，從立法動機來看，大陸雖然行式上是個共產國家但在為了國家利益前提下作適當的讓步，不禁讓我們台灣的人民感嘆台灣的民主到底是不是民主。大陸在對整個國家體系上為了提高效率與效能能暫時擺脫獨裁的想法，全體一致往國家改革前進；反觀我們台灣現在呢？兩年前只是為了個二ΟΟ四年的總統選舉，兩方政黨為了選戰紛紛投入大筆金錢，為什麼不把這些錢花在刀口上呢？為了選上不惜清算對方後選人的祖宗十八代，到底這樣的選舉有何意義？又如93年發生的教改團體提出的「教改萬言書」訴求，政府又看在哪呢？「流浪老師的亂象」、「一個台灣兩個社會」到底誰要負責？
總之我國教育基本法的立法動機主要是民間團體教改人士希望引進現代教育觀念，而大陸教育基本法立法動機是為了大陸教育發展與改革提供法律的依據和保障，避免各地方與各部門各自為政，而影響教育的健全發展。
參、兩岸立法機關的過程比較
我國政府在台灣推行民主政治，使台灣逐步成為開放的現代化國家，資訊發達，民間力量極為活躍，教育基本法的立法就是由民間及立委本身扮演主導地位。一九九六年十一月由「四一Ο教育改革聯盟」所研擬的教育基本法草案經朱惠良五十五位跨黨派的立法委員連署所提出，反觀政府當局才在一九九六年十二月委託國立台北師範學院國民教育所組成起草小組，經六個月匆促研修，教育部於一九九七年六月三日提報行政院審議，於一九九七年八月二十八日函送立法院審議，前後只有八個多月，顯示政府對於教育基本法的積極性遠遠落後民間團體，最後於一九九年六月四日完成三讀通過。
另外我們來分析大陸方面的立法過程，他們得教育基本法完全是政府機關所掌控，根本大陸國家教委的說明自一九八五年中共發布《關於教育體制改革的決定》之後，大陸各屆全國人大代表、政協委員、各民主黨派、教育工作者及各行各業人員一再發出制定教育法的呼聲，一九九四年三月一共蒐集了一千多條意見，經過十二次的修改於一九九四年四月交由第八屆全國人大委員會第十一次會議進行審議後修改意見，最後於一九九五年三月十一日第八屆全國人大委員會第三次會議後通過。
以下是台灣與大陸從立法過程來分析立法不同的比較表：
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台 灣 |
大 陸 |
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時間 |
六年(準備六個月) |
三個月(準備十年) |
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參與 |
各方人士都可參與(立委為主) |
政府主導 |
從圖表中我們可以看到台灣匆促的準備僅花了六個月而大陸卻準備的十年之多，從好的方面來想，我們的效率是否比大陸強呢？但我們從上述立法的過程中卻對我們台灣每次立法都匆忙上路感到憂心，九年一貫也被批為匆忙上路，廣設高中大學與師資培訓法的廣設與實施，現在卻帶來了很多的麻煩與困難，台灣的政府真的要好好反省一番。反觀大陸準備了十年之久，一方面請專家學者作協商一方面聽取來自人民的訴求，在不違國家利益下當然可以實施之。但大陸的立法過程中唯一的缺點就是國家意識型態過於濃厚，常常表現出來的意見都被過濾過了，也沒有真正達到全民參與的過程，基本上還是國家政府掌握一切，或許我們台灣只能以我們所謂的「民主參與」安慰我們自己在教育上民主吧！
肆、兩岸條文結構的比較
大陸教育法與我國教育基本法有立法結構上的差異，按大陸立法技術的慣例，篇幅較長、內容較多，單以條的形式不足子組合成法律內容時，就冠以篇、章、節等標題。大陸教育基本法有八十四條，分為十章，第一章是總則，共十六條，類似我國教育基本法架構。以下是台灣教育基本法與大陸教育基本法的條文結構比較表：
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台灣 |
大陸 |
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1 |
名稱 |
教育基本法 |
教育法 |
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2 |
立法通過日期 |
一九九九年六月四日 |
一九九五年三月十八日 |
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3 |
條文總數 |
17 |
84 |
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4 |
總則 |
ㄨ |
○(16條) |
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5 |
方章 |
ㄨ |
○(10章) |
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6 |
立法目的 |
○ |
○ |
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7 |
適用範圍 |
ㄨ |
○ |
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8 |
教育全主體 |
○ |
ㄨ |
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9 |
教育目的 |
○ |
○ |
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10 |
教育基本方針 |
○ |
○ |
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11 |
教育基會均等 |
○ |
○ |
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12 |
教育優先地位 |
ㄨ |
○ |
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13 |
教育經費 |
○ |
○(第七章53-66條) |
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14 |
教育中立性 |
○ |
○ |
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15 |
人民興學 |
○ |
ㄨ |
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16 |
民間獎助 |
○ |
○ |
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17 |
公立私營學校 |
○ |
ㄨ |
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18 |
教師義務與權利 |
○ |
○ |
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19 |
學生義務與權利 |
○(只提權利保障) |
○ |
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20 |
教師與老師申訴 |
○ |
○ |
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21 |
家長教育選擇權 |
○ |
○ |
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22 |
教育與社會關係 |
○ |
○ |
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23 |
中央政府權限 |
○ |
○ |
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24 |
地方審議設立 |
○ |
ㄨ |
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25 |
國民教育年限 |
○ |
○ |
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26 |
小班小校 |
○ |
ㄨ |
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27 |
各種各類教育制度 |
○ |
○(第二章17-19條) |
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28 |
各種教育行政權利 |
○ |
○ |
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29 |
學力鑑定 |
○ |
ㄨ |
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30 |
教學與言文字 |
ㄨ |
○ |
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31 |
民意機關的權力 |
ㄨ |
○ |
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32 |
學校權利與義務 |
ㄨ |
○ |
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33 |
交流與合作 |
ㄨ |
○(第八章67-70條) |
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34 |
違反的法律責任 |
ㄨ |
○(第九章71-81條) |
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35 |
相關法律調整 |
○ |
ㄨ |
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36 |
法律實施日期 |
○ |
○ |
嚴格來說兩部教育基本法在立法目標上雖都是在追求制度教育的總綱領，但我國教育基本法比較偏重於教育基本原則的表述與宣示，以未來的發展導向為內容，注重於法律的社會啟蒙價值；大陸教育法則是基本原則的表述與實際操作規範並重，比較注重整個法律的整體與可操作性。
伍、結論
我國立法雖具有所謂的民主(democracy)與多元化(diversification)屬性，但立法協商曲折而困難，且過程冗長；相反的大陸立法協商單純易行，過程快速，這是我們教育相關單位應當注意與改進的。大陸的教育法雖有功利取向為主，但也充份表示他們的思想不再那樣的專制，也發現到世界潮流與資本主義正努力的潮大陸這一大門扣關而來，所以作適當的調整會讓他們的國家體制朝向更現代化之路。
我們從近年來台灣在教育生態上發生的許多亂象，我們可以發現政府對教育的不重要，甚至把大量的財力砸在所謂的「金錢外交」(dollar diplomacy) (註解五)，更諷刺的是台灣很多小孩受教育都有問題的、老年人的生活有困難、流浪師資嚴重等，不把錢花在解決國家本身的問題，而是拼命的把錢往外送，這樣的政府政策對嗎？教育號稱是最廉價的國防，難道台灣看到美國經歷過911事件後還不清醒嗎？要是美國的愛國教育作不理想，911恐怖事件後，美國境內不管大小、種族、人民一致討伐恐怖份子的行為，全境內激起高昂的愛國氣氛，我想這樣的精神在台灣的教育體系下可能不會發生吧！可能到時一○一大樓被衝垮後，一些大官紛紛移民，全國上下逃的逃，躲的躲，這樣的台灣不是何等的可悲呢？值得我們好好深思一番。
陸、註解
註解一：係指在觀念上、體制上的鬆綁、多樣化和精緻化，意欲廢除大量製造或科層體制的僵硬作業程序，改依顧客需要，提供不同服務，依市場機制爭取個人權益。
註解二：係指透過人民不易察覺的潛在力量灌溉意識形態而且助長霸權施行，使既得利益得到合法化。(通常透過教育的潛在課程)。
註解三：代表著教育走向自由化，此觀念來至經濟學的自由化概念。從經濟自由化必然要奏上教育自由化，其主要的觀點是，尊重學生及其家長做為一種消費者應享的選擇權利，選擇的機會愈多。
註解四：於1965年1月4日周恩來在北京召開第一次全國人民大會中的《政府報告》中提出四個現代化，分別為現代農業、現代工業、現代國防、現代科學技術的中國建設以強國政策。
註解五：金錢外交係指以金錢來收買其他國家之友誼，
參考書目
劉英傑(1993)。《中國教育大事典》。浙江教育。
毛禮瑞(1989)。《中國教育通史》。山東教育。
中華人民共和國第八屆人民代表大會第一次會議祕書處編(1993)〈中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議刊〉。北京：人民。
林永森(1980)。《現代教育法學研究》。台中：當代文化。
四一○教育改造聯盟教育法治重建委員會(1997)。《重繪教育新圖像─教育基本法Q&A》。台北縣：稻香。
周祝瑛(2003)《誰捉弄了台灣教改？》。台北：心理。
張芳全(2001)《大陸教育法規》。台北：商鼎。
張建成(2002)《批判的教育社會學研究》。台北：學富。