探討台灣號碼可攜服務--從固網市場到行動通訊市場

 

國立中正大學電訊傳播所

葉修毓

 

台灣電信市場正逐步向自由化的方向走去，從民國86年開放行動通訊業務，民國88年開放固網通訊，民國90年發放第三代行動通訊執照，民國91年實施固網號碼可攜服務，民國94年10月15日開始實施行動號碼可攜服務。整個電信市場，就是在不斷地開放競爭之下，希望能達到理想的公平完全競爭環境。「號碼可攜服務」在整個電信競爭市場中扮演重要的角色，基於促進業者營運效率的提升，以及保障消費者權益，可以維持市場公平競爭的電信環境。

固網電信市場和行動電信市場的結構不太相同。固網電信市場於91年5月20日開放號碼可攜服務，固網市場當初由中華電信一家獨大，擁有全台灣一千兩百萬用戶，對其他三家新進入市場的固網業者(台灣固網、東森寬頻與速博電信)形成極不平衡的環境結構，因此在整個號碼可攜服務實施的商議過程中，新舊業者基於各種利益考量，出現不少爭議。電信市場目前是由3家電信業者(中華電信、台灣大哥大、遠傳電信)獨大，另外兩家新進3G業者(亞太、威寶)在實施的時程上，也與舊有業者持有不同的意見。除此之外，因為固網和行動通訊的技術結構不同，固網必須依賴有線網路進行接通，而行動通訊則不必依賴有線網路，行動號碼可攜的部分也少了有關接續、互連、用戶迴路等等爭議。

在本文章中，首先會說明號碼可攜服務的類別以及建設方案，接著在整體說明號碼可攜服務對業者、消費者、政府的重要性與影響，最後再以新聞資料收集的方式，試圖描寫出整個號碼可攜服務的發展歷程與爭議。

 

壹、號碼可攜服務

 

一、號碼可攜服務是什麼

Reinke(1998)將「號碼可攜服務」分為三大類：

 

1.轉移位置號碼可攜服務（location portability）

提供用戶號碼在不同的市內通信營業區遷移居所時，得以保留原本使用的電話號碼之服務。例如：從台北遷移住所至高雄，仍能保留原電話號碼。

2.轉移經營者號碼可攜服務（service provider portability）

即更換網路服務提供經營者而不需要更換原本的電話號碼。提供用戶號碼在同一市內通信經營區內，得以轉換不同的網路服務提供者，而仍然可以保留原本的電話號碼。目前適用的業務包含了一般市內電話，以及080受話方付費電話兩項。

轉移經營者號碼可攜服務，又可分為兩種：

(1)市話號碼可攜(location number portability，LNP)：在同一個話價區或電話區域號碼不變的地方，消費者可以更換電話公司不用轉換電話號碼。目前國內的固網的轉移經營者號碼可攜服務僅限於原址轉換服務，因此，又稱為市話號碼可攜服務。

(2)行動號碼可攜（mobile number portability，MNP）：用戶可以選擇不同的行動通信經營者，並保有原本的行動電話號碼。且不論服務的項目，包括基本行動通訊服務、行動數據服務、語音信箱、傳真服務、簡訊、預付服務、漫遊服務等其他通訊業務，消費者皆可申請攜碼的服務(程國彰，2003)。

3.轉移服務號碼可攜服務（service portability）

即更換不同的電信業務種類而不需要更換原本的電話號碼。例如固網服務與行動通訊服務之間的轉移。值得注意的是，服務號碼可攜服務僅限於相同的號碼格式之電信業務種類之間轉換，例如美國的固網電信號碼與行動通訊號碼的格式相同，屬於轉移服務號碼可攜，但是在台灣，因為格式不同，目前則無法實施固網與行動通訊間的轉移服務號碼可攜。

4.一生同一電話號碼可攜服務(one number for life portability)

Reinke(1998)更提出了第四種號碼可攜服務：一生一號碼可攜服務（one number for life portability）。每個人終其一生，不會因為位置的遷移、服務業者的更換、服務類別的不同而被迫改變電話號碼。

至於台灣實施的號碼可攜服務，屬於轉移經營者號碼可攜服務（service provider portability），根據電信總局號碼可攜管理辦法第二條指出：「號碼可攜服務：指用戶由原第一類電信事業轉換至經營同一業務之其他第一類電信事業時，得保留其原使用電話號碼之服務。」而第三條：「適用本辦法應提供號碼可攜服務之業務，包括固定通信網路業務與行動通信網路業務。」也就是說，號碼可攜服務是指固網或行動電話用戶，得以轉換服務經營者而又可以保留原本的電話號碼。例如某用戶原本是使用中華電信提供的電信服務，後來申請轉換由遠傳電信繼續提供電信服務時，可以不用更換原本在中華電信服務下使用的電話號碼。

提供號碼可攜服務，還涉及到建設方案的選擇，各國在實施號碼可攜服務時，會考慮到對整體電信市場的影響、各建設方案的經濟效益與時程快慢、集體建設或個別建設、業者之間與用戶的成本分擔問題、網路建設複雜度等等問題，再決定合適的建設方案。

 

二、號碼可攜服務之建設方案

 

各國常用的建設方案有兩種，第一種是訊息轉換功能(signaling relay function，SRF)，第二種是智慧型網路(Intelligent network，IN)。在目前實施號碼可攜服務的國家中，以智慧型網路較為普遍。智慧型網路的建設方案當中，又以兩種方式最為常見。第一是指定轉接(call forwarding)，把原來打到C業者的電話號碼，轉接到T業者的網路上。第二是資料庫查詢方式，也有人直接以「智慧型網路」稱呼，將所有播打出去的電話號碼轉接到資料庫中查詢，分辨此通電話是要撥打到哪家業者，再進行接通。

 

(一)指定轉接(call forwarding)

 

指定轉接屬於智慧型網路中的依賴型網路，「依賴性網路」是指轉接攜碼用戶電話的責任，仰賴移出網路的協助，每通電話先被轉移到移出網路上，然後再被轉到移入網路。也就是說，用戶原本為A電信業者(移出經營者)的電話號碼，在進行號碼轉移到B電信業者(移入經營者)之後，除了保留原本的號碼之外，B電信業者也會配給用戶一組新的電話號碼，作為轉接設定之用。當發話端撥打給用戶原本的電話號碼時，會先連結到原本的A電信業者之交換局，再由A電信業者將此移出之電話號碼設定，指定轉接到B電信業者配給用戶的新電話號碼，即可與用戶通話。

 

我國固網電話號碼可攜性，一開始即採用指定轉接的方式，屬於依賴性網路。指定轉接方式的特性包括

第一、業者在此方案的投資是最少的。

第二、所需花費的時程是最短的。因為不需規劃新的網路架構。

第三、號碼資料不會為移出經營者和移入經營者以外的人知道。

第四、適用於初期的號碼可攜服務，因為初期的電話轉攜率較低，不會造成網路與交換機的過度負荷量與容量。

第五、因為通話時間會佔用移出經營者之網路，因此浪費資源，也增加號碼可攜的通話費率。

第六、服務品質無法確保。因為移入經營者其品質與效率依然仰賴移出經營者，缺乏自主。

第七、浪費號碼資源。因為一個辦理電話轉攜的用戶需要兩個電話號碼。

 

(二)資料庫查詢方式

 

資料庫查詢方式屬於智慧型網路中的獨立型網路，「獨立型網路」是指發話端的電信網路交換機，會先至資料庫做查詢的動作，得知受話端所在的交換機位置(屬於哪家業者)，直接將訊號傳遞給受話端，而不必經由移出網路。此方案的特性包括：

最有效率的轉接方式。因為是獨立性網路，因此不會浪費網路資源，且能增加效率

第一、免除服務品質被他人掌控的疑慮。

第二、資料庫必須有強大的搜尋能力。因為不論是否有申請轉攜，皆須進行資料庫搜尋，造成網路訊務量的負荷，和查詢時間的增加。

第三、全國性資料同步更新的問題。

第四、易有拆帳的問題。且無論話務成功與否，皆須收取資料庫查詢費用。

根據建製方式不同，又分為「分散型資料庫」與「集中型資料庫」。「分散型資料庫」不硬性規定由誰建設資料庫。業者可以自行建置資料庫，或尋求其他業者提供資料庫查詢服務。「集中型資料庫」是藉由委託建設的方式，建立一統一的資料庫，收納所有電信業者的用戶號碼相關資訊。

台灣傾向委託電信技術中心來建制和營運資料庫，收納所有轉移業者的用戶門號，其內容包括所有攜碼用戶資料、攜碼狀態及其他號碼可攜必要資訊，提供給各經營者查詢、交換、儲存及啟動有關號碼可攜相關互動程序或資料管理(電信總局)。和分散式資料庫相比，用集中式資料庫來管理用戶資料，較能維護資料的一致性。否則得依賴各業者的系統同步來維持服務的品質，較具風險。

根據台灣電信總局的號碼可攜服務管理辦法，配合號碼可攜服務查詢的資料庫，除了有集中型資料庫，還有攜碼用戶資料庫，「攜碼用戶資料庫」是指經營者為交換及儲存攜碼用戶路由資訊所需設置之資料庫（號碼可攜服務管理辦法第一章第2條）。也就是各家還須設立一個自身的資料庫，負責每天去集中式資料庫查詢最新的用戶現況。

在實施號碼可攜的初期，因為舊有的交換機皆有指定轉接的功能，適合以依賴性網路的指定轉接方式來快速達到號碼可攜服務之實施。之後，再根據市場的狀況，給予不同的考量與時間的彈性，來實施資料庫查詢的作業方式。電信總局有意儘早改以集中式資料庫查詢方式提供號碼可攜服務，礙於種種原因，實施日期一延再延，目前已經於民國94年10月15日開始實施。

 

貳、號碼可攜服務之影響與重要性

 

先進國家實施號碼可攜服務，會根據其國家的經濟環境、電信發展環境，訂定出對於消費者、經營者及政府等三方面最有利的技術方案政策(姚蓬麟，2003)。以下將以消費者、業者、政府三者的立場，討論號碼可攜服務推行之影響與重要性。

一、號碼可攜服務對消費者之影響

根據台灣電信總局「交通部電信總局委託研究計畫期末報告」，有87.2%的受訪者贊成固網業務應該提供號碼可攜(NP，number portability)服務，只有2.6%受訪者認為不應該，另有10.2%受訪者選擇其它。美國從1997年陸續實施固網號碼可攜至2002年，已經超過兩千萬的移轉號碼(高凱聲，2004)。

香港行動號碼可攜服務於1999年3月開辦，到2004年5月底，平均每個月申請門號轉攜案件有106,553件(高凱聲，2004)。根據英國電信管理協會(Office of Telecommunication，OFTEL)的研究，在沒有號碼可攜服務的情況下，只有42%的用戶願意更換行動電話公司; 在有號碼可攜服務時，比例會上升到96%。根據美國管理網路集團的一份報告，在美國開始實施號碼可攜服務之後，將有6%的手機用戶(約九百萬戶)在頭24小時內轉換營運商，全國27%的行動用戶會在得知其他營運商有更好價格後轉換公司。超過50%過去一年當中曾經遇到服務質量問題的行動用戶將轉換公司。另外，16%的受訪者表示，當固網可轉攜成行動電話時，他們會將固網電話號碼轉成行動電話號碼(中華電信研究所，2004)。

也就是說，在有實施號碼可攜性的前提之下，不論是行動通訊或者是固網通訊，消費者轉換經營業者的意願會明顯地提高。這是因為電話號碼對個人來說是資產的一部份，轉換電話號碼可能會帶來龐大的轉換成本，「轉換成本」即顧客轉換供應商時發生的成本，當留在原供應商時就不會產生(Lee and Feick，2001；轉引自欒珊珊，2003)。因此，接下來將說明，在進行更換電信服務業者時，消費者可能面臨到的轉換成本，本研究分為「轉換前的成本」和「轉換後的成本」。

 

(一)轉換前的成本

 

消費者在轉換到另一家服務業者之前，必須付出時間與努力，來找尋理想中的服務經營者，搜尋市場上不同業者有關價格、利益以及服務等資訊，其中所必須付出的成本Lee and Feick稱之為「搜尋成本」(2001，轉引自欒珊珊，2003)。如果號碼可攜服務實施之後，當消費者在轉換到另一家服務業者時，還必須付出一定的「轉移費用」，完成轉移作業，此項轉移費用是為了保護市場業者，以免消費者隨意更換服務業者。而目前台灣對「轉移費用」的收取狀況，在不同市場結構的考量之下，在固網市場中是採取免費申請轉攜的方式，但是在行動通訊市場中，則是要向消費者收取轉攜費用的。

 

(二)轉換後的成本

 

消費者在沒有轉攜服務的情況下更換經營者，勢必要跟著變更電話號碼，除了必須一一告知親朋好友有關電話更改的訊息，而產生成本之外，電話號碼就像品牌一樣，使用久了就會有其知名度與累積價值存在。因此，當消費者更換電話號碼之後，可能因為沒有告知，而造成生意上的損失，消費者也會因此產生轉換成本。

 

對消費者來說，當「轉換成本」大於轉換電信業者所帶來的好處時，即使另一家服務業者的費率方案比較適合自己，或者是優惠活動很吸引人，消費者還是會打消轉換電信服務業者的念頭，不僅傷害消費者權益，更影響電信市場的自由競爭。另一方面，對業者而言，轉換成本是一種鎖住(lock-in)消費者的利器。當消費者被業者套牢之後，其轉換其他服務業者的成本也就越來越高，使消費者的服務需求降低，廠商也可能會提高價格或提供較少的優惠給消費者，以賺取暴利。實施號碼可攜服務將會降低消費者變更服務業者之轉換成本，提高市場中消費者轉換業者之流動率，因此對整體電信市場也有明顯的負面影響。

 

二、號碼可攜服務對業者與市場之影響

號碼可攜服務實施之後，可從新進業者和既有業者兩方面來探討對整體市場中的影響。

 

(一) 新進業者

 

號碼可攜服務之實施，將影響到新進業者是否有足夠競爭力在市場中生存。當號碼可攜服務實施之後，顧客的轉換成本降低，轉換意願提高，鎖住(lock-in)之策略也因為號碼可攜服務之實施而不再變相留住消費者。既有業者不再擁有之前的市占率優勢，特別是在飽和的市場環境中，號碼可攜服務的實施確定可以增加新進業者可能爭取到的市場範圍。另外，市場業者也將依賴價格以及服務品質，來吸引與留住顧客。也就是說，市場進入障礙變低了，業者可以在自由化的競爭環境中，進行公平且良性的競爭活動。

 

(二)既有業者

 

號碼可攜服務的實施，可能造成既有業者顧客的流動率將會大幅增加，較糟糕的情況是顧客會轉移到其他服務經營者，造成市占率與營收下滑，因此在號碼可攜推動期間，既有業者往往是一大阻因。也因此，面對號碼可攜的實施，業者必須在本身的競爭策略上做調整，提高在市場中的競爭力。其中包括研發低成本技術、提高服務品質、優惠價格等等方式。以長期來考量，研發低成本技術與提高服務品質可以促進整體市場的競爭品質，對市場與消費者利益而言是較好的發展方向，但是要注意的是，優惠價格的策略從長期來看，只是會造成價格戰的惡性競爭，香港在實施固網號碼可攜服務一年之內門號轉換率幾乎達100%的水準，但也因業者過度壓縮利潤而引發的價格戰，導致服務品質下降，以及無法推出新服務等負面影響。不只業者沒有獲利，自由化市場策略的推行好意也完全被抹滅。

 

三、號碼可攜服務對政府之影響

號碼可攜服務除了可以促進市場競爭自由化、提升電信業者競爭力之外，還可節省號碼資源，並增加轉移到其他網路服務的效率。近年來電信科技快速演進，並在與網際網路密切結合下，加速電信業務之蓬勃發展，使得電信號碼資源之需求日益增加(高凱聲，2005)。然而號碼資源有限，如果政府不早日規劃管制措施，依然讓號碼資源繼續遭到濫用，此需求趨勢必定會有供給不足得現象。號碼可攜服務是使得號碼資源得以有效率利用的方法之一。

 

在號碼可攜服務尚未推行之前，消費者可能想要轉換經營業者，但卻又害怕因為換號碼所帶來的不方便，例如與親友失去聯絡或者是合約尚未到期，因此常常有一個人擁有多個號碼的狀況，造成號碼資源之浪費。根據交通部資料，93年9月為止共有2,338萬手機用戶，普及率高達103.47%(交通部)，也就是說，平均每一個人使用超過一隻的手機門號。一旦號碼可攜服務一推行，將可以節省號碼資源。

 

為了避免業者申請的電話號碼閒置不用造成浪費，電信總局訂定「電信號碼管理辦法」，將透過年底結算的方式，根據業者手上擁有的號碼數量，對固網與行動通訊業者收取號碼管理費用，如果業者將號碼歸還電總局，則可退回號碼管理費用。以一個號碼收5元來看，可增加國庫約2億元的收入。為兼顧電信業者成本考量，消費者在選擇號碼可攜服務時，業者可以和消費者收費。

 

另外，實施號碼可攜服務，還可以透過集中式資料庫的運作，可以從事新業務的開發，例如網路電話(VOIP )可以利用此資料庫進行通訊漫遊和拆帳，或是ENUM業務（「ENUM(telephone Number Mapping)」的概念，中文名稱叫做「電話網址」，意思也就是「在網際網路上利用電話號碼去存取網路資源」。），將電信號碼和網址加以整合，開發電信市場新契機(高凱聲，2004)。

 

參、台灣號碼可攜之實施歷程與爭議

 

本文利用新聞資料庫收集與號碼可攜實施相關之新聞報導，以了解有關號碼可攜實施之整體背景，並試圖整理出各階段發生的爭議所在。本文將號碼可攜服務的實施歷程分為三個階段，第一個階段是固網號碼可攜服務實施前，主要爭議是在中華電信擬刻意找理由欲延後實施的日期。第二階段為固網號碼可攜正式實施前後之爭議，主要的爭議點在於業者之間的協商過程。第三階段即行動號碼可攜服務實施前，主要因為集中型資料庫建置等相關問題，造成實施時程一延再延。以下，就針對這些議題，以新舊業者、電總局等觀點，來檢視他們是如何回應每個爭議點，以試圖對號碼可攜服務在電信市場中有更深一層的了解。

 

一、第一階段：固網號碼可攜服務實施前

 

民國88年以前，中華電信獨大台灣電信市場，擁有一千一百多萬的用戶。為了達到固網市場自由化競爭，預定民國90年解除固網市場限制，開放競爭。為了避免中華電信掌控的用戶，因為不願意更換號碼而影響其他民營業者加入新電信服務業者的意願，交通部在「固網業務管理規則」中規定，經營者應該提供「號碼可攜」的服務。

 

根據「電話號碼可攜實施方案」和民國89年7月1日的交通部固網專案會議，民營業者於90年下半開始營運，電總要求中華電信必須在89年年底第一家新進固網業者取得特許執照之日起，以指定轉接的方式提供三大都會區的號碼可攜服務，包括台北縣市、台中縣市、高雄縣市，並於180天之後擴及全國營業區。92年以後開始採用智慧型網路方案全面實施號碼可攜服務。如果遇到中華電信民營化問題，則允許中華電信1/3的交換機於93年元旦再完成IN作業。

 

固網新進業者的確於90年8月開始營運，但是號碼可攜服務並沒有在新進業者開台之日開始實施。民國91年3月陸續完成中華電信與其他三家民營業者之測試工作之後，民國91年5月20日才開始實施號碼可攜服務。比原先預定的日期(民國90年下半年)晚了將近一年，期間，中華電信與三家固網新進業者的爭議不斷，使得號碼可攜服務常常面臨延遲時程的危機。

 

爭議1：中華電信有意阻擾號碼可攜服務的實施。

 

    民國89年5月，獲准經營電信固網業務的民營業者指控中華電信阻撓號碼可攜服務的實施，使民營業者延後展開服務，並居於弱勢地位。中華電信以技術建置為由，表示無法預期實施號碼可攜。交通部郵電司長鄧添來表示，歐美各國電信公司的號碼可攜服務都再電信自由化後數年才實施的原因，主要來自於相關技術不成熟。但是現在這項技術已開發完全，而且中華電信大部分的交換機都可以進行指定轉接與資料庫查詢功能，因此，中華電信應該可以在固網業者開始營業的時候，提供號碼可攜服務。另外，電信總局也表示，如果中華電信提供新固望業者號碼可攜服務，則將以電信法處罰中華電信。

 

民國90年7月，中華電信遲遲未與其他三家固網業者協商實施號碼可攜的做法，影響到號碼可攜服務的時程。另外固網業者和中華電信之間的互連也尚未完成，業者表示，根本無法進一步討論號碼可攜服務。交通部的回應，則是強制要求中華電信於一週內完成戶連及所有營運測試，兩個月內提出號碼可攜服務時間表。

 

爭議2：中華電信要求新固網業者應分擔系統建置相關費用。

 

        民國89年5月，中華電信主張提供服務時程應該配合系統建置，而且新固網業者應分擔相關費用。公平會表示，固網營運初期不需介入建置活動，中華電信也沒有理由硬要新進業者分擔相關費用。

 

 

爭議3：中華電信提出以資料庫查詢提供號碼可攜服務的時程，應延至93年。

 

    中華電信以交換機有900多台(約八成)無法在民國92年元旦做到資料庫查詢為藉口，於民國90年7月提出要求延後以資料庫查詢為主的號碼可攜服務實施時程。 因為此時固網號碼可攜的指定轉接方式已經造成固網民營業者的接通時間延長，或者是接不通的情況，加上已經採用智慧型網路平台的固網民營業者，也因為和中華電信的平台不合，影響互通性。因此，其它業者皆反對此一提案，認為會影響到他們拓展客源，影響營運。

 

二、第二時期：固網號碼可攜實施前期

 

爭議4：三家固網業者要求中華電信開放用戶迴路(local loop)

 

民國91年3月完成中華電信與其他三家固網業者的室內電話號碼可攜測試，測試的內容包括行政、技術、帳目三個階段，也必須在許多議題上進行討論達成共識。「轉移費」在92年2月以前由其他三家新固網業者分擔，92年以後則家業者自行吸收，但是金額高低尚未決定，中華電信再次以此為由，主張金額議定之後，再實施號碼可攜。「網路接續」的部分，三家固網業者建議中華電信開放用戶迴路(local loop)，讓業者租用，以成本計價。但是這對中華電信競爭力影響很大，因此中華電信回應，很多國家都沒有將用戶迴路當作瓶頸設施，因此要求開放用戶迴路是很不合理的要求。就當時的市場狀況來看，其它業者的國際電話常常有撥不通的情形出現，但是中華電信的接通率也很高，難免讓人臆測中華電信是否在線路採取不公平競爭的動作。中華電信則回應，中華電信採用「話務分群」方式，依照話務量分配頻寬，所以其他三家固網業者之所以會有撥不通的情況，是因為廣告而引起話務量激增的關係。

市內電話號碼轉攜服務於91年5月20日開始實施，以指定轉接的技術。並限定原址轉換服務。卻因為新進業者的電線舖設率有限，申請轉攜的民眾還得先確認是否在服務涵蓋範圍裡，才得以申請轉攜。否則民眾可能因為網路建制不完全而有斷話的危機，想要回頭向中華電信申請電話，不但先前的門號不能用，還得支付新申請的電話費用，有損消費者的權益，以及號碼可攜服務的基本精神。

市內電話號碼可攜實施一年之後，在中華電信一千三萬市話用戶中，只有八百多件轉換，原因在於民眾需求不高、民營固網線路涵蓋有限(最後一哩未普及)、價格誘因不大。

從上述可知，中華電信與三家固網業者之間，存在著用戶迴路的接續問題，而間接影響到消費者的權益。因此固網市場業者一直要求中華電信以成本計價的方式開放用戶迴路。中華電信因之前獨占電信市場，控有大部分的用戶迴路，中華電信不願意開放用戶迴路，採用高於成本的租用方式提供給其他家固網民營業者。當價格對固網業者而言過於昂貴，固網業者可能將此成本轉嫁給消費者。另一方面，固網業者如不願意以租用的方式提供服務，還必須自己舖設線路，才能提供民眾轉攜服務，也形成一種社會資源的重複浪費，增加營業成本與社會成本。

中華電信開放用戶迴路問題至今尚未解決，因雖然政府有意建設替代網路，在目前固網市場競爭度仍不夠的強況下，應先開放中華電信的用戶迴路，讓新固網業者初期可透過租用中華電信的網路元件，加上本身建設的網路，可使服務推廣得較順利，健全固網市場的競爭環境(交通部新聞稿，2004)。不僅僅對其他家固網業者有利，增加固網電信市場中的競爭程度，也有益於民眾自由選擇電信服務供應商的消費權益，達到雙贏的局面。

 

三、第三時期：行動號碼可攜服務實施前

 

民國89年，國內行動電話持有人已經超過一千三百萬，行動電話已經成為國人不可或缺的隨身通訊工具。交通部這時計畫行動電話號碼可攜服務，配合智慧型網路的建置時程，將於民國92年開始實施。

     爭議5: 2G和3G業者對於行動號碼可攜服務之實施時程意見不同。

民國91年6月三讀通過電信法修正草案，表示行動電話號碼可攜服務必須等到第三代行動通信業務推出服務之後，才能實施，實施範圍包括2G和3G。當時GSM系統的2G業務的行動電話業者對於此方案的支持意願並不高，第一，因為2G行動市場飽和，設備建制齊全，如果要實施號碼可攜，必須投入成本建置資料庫。第二，各家行動業者投入不少廣告費用在業者的代表號碼上(例如0958屬於台灣大哥大)。

後來，電總於91年11月又再度訂定行動號碼可攜的實施時程，預定92年完成評選公正第三者成立委員會，93年4月建立集中式資料庫，93年7月開始測試， 94年元旦開始實施以集中式資料為主的行動號碼可攜服務，建置費用則由各業者平均分擔。亞太行動寬頻與聯邦電信則希望能夠儘早實施行動號碼可攜服務。由於他們預計在92年第二季開始營運3G業務，因此要求先以指定轉接的技術實施號碼可攜，以免民眾因為沒有可攜服務，而不願意更換服務業者，造成市場客戶流動率不高，3G業者無法開拓太多客源。

2G業者針對3G業者要求提早以指定轉接方式提供行動號碼可攜服務的說法，提出反對意見。2G業者認為， 國外業者都是討論4-6年才開始實施行動號碼可攜，而且透過指定轉接浪費網路資源、拆帳問題複雜、需採購設備進行系統升級等等缺點，因此認為於92年實施的可行性不高。

行動號碼可攜的時程從原本的92年元旦開始實施，改為在3G開台之日開始實施，又考量到系統建置時間、設備採購、互連測試而改為94年元旦開始實施，最後又因為建置技術及行政業務之協調事宜進行緩慢，以至於到了94年10月15日才正式實施。針對這階段中的幾個議題，下面將做進一步的說明。

 

(一)為什麼不採取替代方案，盡快實施MNP

 

至於為什麼不採取替代方案早點實施行動號碼可攜服務，除了上述業者曾提出的「指定轉接」技術方案的缺點之外，如果採用目前市內電話之經營者間相互委託查詢資料庫方式，雖然可以提早至94年7.8月實施，但是僅能適用於語音服務，至於短訊(SMS)和多媒體簡訊(MMS)等數據服務則無法接收。第二，替代方案將造成相關經營者人力調度與資金排擠困擾，並延緩採行集中式資料庫的完整技術方案之實施時程。第三，如果先以替代方案進行號碼可攜，在未來要轉換到以完整的技術方案實施時，可能必須中斷號碼可攜服務2-3個月(電總局)。

 

(二)索取號碼轉攜費用：避免市場混亂，有效管理號碼資源

 

和市話號碼可攜服務的收費情形不同，行動號碼可攜服務實施之後，業者可向消費者收取一次480元的號碼轉攜費用。市話號碼可攜服務不收費的原因在於市場競爭不夠，申請可攜的用戶稀少，因此採取免費申請轉攜號碼的策略，希望增加市場客戶的流動率。行動電信市場不同，2G市場已經呈現3強鼎立且競爭飽和，為了避免業者以低價策略吸引民眾申請轉攜，民眾在不須負擔轉攜費用的情況下，容易造成市場採取割喉式競爭策略，業者在沒有賺取利潤的情況下將競爭力薄弱的競爭者趕出市場，再抬高價格剝削消費者權益。為了避免市場的不完全競爭而向後退，向消費者收取轉攜費用為必要之舉。

 

除了避免市場殺價競爭，無效率地處理過多的申請轉攜用戶之外，行動業者可向消費者收取轉攜費用的原因，還包括業者可以有效管理門號資源，以及獲得多餘收入投資電信建設。有效管理門號資源在之前已經探討過了，為了避免門號資源閒置不用，政府必須和業者收取號碼管理費用，為了兼顧業者成本考量，業者也可在民眾申請轉攜時收取費用。獲得多餘收入來源投資電信建設與推出新服務，不僅提高國內電信市場的整體競爭力，促進服務品質，也回饋給消費大眾。

 

(三)避免市場混亂：除了收取轉攜費用，不對稱管制也是一途

 

號碼可攜服務的推廣，主要目的之一即促進電信市場良好的競爭。因此，除了剛剛討論過的「轉攜費用」機制可以協助整體電信市場的發展之外，「不對稱管制」也是一方法。韓國在號碼可攜政策實施第一年進行不對稱管制，要求大型行動業者提供的門號服務只能攜出不能攜入，以鼓勵新興的大哥大業者進入市場。當時韓國採取此政策是充分第考量到各業者市占率的不同，希望利用時間差，幫助弱小的經營商迎頭趕上。反觀台灣電信市場的狀況，與韓國類似，同樣屬於三強鼎立的市場狀況。韓國電信三強分別是SK 電訊、KTF、LG電訊，而台灣電信三強分別是中華電信、台灣大哥大、遠傳，而另外兩家電信亞太寬頻和威寶電信在市場中則屬於小型電信業者。如果在這種情況下，電總局依然使用「自由市場機制」的角度進行管制，反而會讓三大電信業者有協商的機會，易有大者恆大的市場分配狀況。因此，在台灣電信市場的號碼可攜政策中，實施不對稱管制，應能促進市場的正常競爭發展。

 

三、號碼可攜服務大事紀

 

日期

電總局公告

爭議/問題

第一時期：固網號碼可攜服務實施前

88.5.18

固網業務管理規則：固網應營者應該提供號碼可攜服務。

 

88.9.14

電話號碼可攜實施方案：民營業者於90年下半開始營運時，中華電信必須以指定轉接方式提供三大都會區號碼可攜服務，92年以後全面實施以資料庫查詢方式的號碼可攜。

 

89.5

 

爭議1：民營固網業者指控中華電信阻撓號碼可攜服務的實施。

89.5.24

電信總局表示將在第三代行動通訊開放時，實施行動號碼可攜服務。

 

89.5

 

爭議2：中華電信主張新固網業者應分擔相關費用。

89.7

四家業者同意不收取轉攜費。

 

90.7

 

爭議3：中華電信以交換機建置問題，無法於92年元旦做到資料庫查詢，要求延至93年實施資料庫查詢為主的號碼可攜服務。

90.7

東森寬頻開台。

 

90.8

台灣固網、速博開台。

 

第二時期：固網號碼可攜實施前期

91.3

中華電信與三家民營業者完成市內電話號碼可攜測試。

爭議4：(1)中華電信主張轉攜費用議定之後再開放號碼可攜服務、(2)中華電信用戶迴路是否開放爭議。

91.5.20

市話號碼可攜服務開始實施。

 

91.5

 

最後一哩建置問題，影響轉攜程度。

93初

固網業者應於92年元旦採資料庫互相查詢系統提供號碼可攜服務。中華電信要求延至93年

中華電信於93.2月未以資料庫查詢方式實施號碼可攜，被罰款。

第三時期：行動號碼可攜服務實施前

91.6

電信法修正草案：行動號碼可攜須等到第三代行動通信業務推出服務之後才能實施。

 

91.11~92.5

行動號碼可攜無法與3G開台之日同時推出。電總局與2G和3G業者討論行動號碼可攜時程，表示將於92年完成平公正第三者成立委員會，93年4月建立集中式資料庫，93.7月開始測試，94年元旦開始實施。

爭議5：亞太與聯邦電信(3G業者)與2G業者對於行動號碼可攜服務之實施時程意見不同。3G要求儘早開放，必要時採取兩階段方式。

 

92.9~93.5

未來行動號碼可攜服務，需要五個工作天，並且向民眾索取號碼轉攜費用480元。

 

93.5~93.7

因用戶資料庫建置事宜尚未起跑，電信技術中心預計無法及時於94年元旦實施行動號碼可攜，因此宣布跳票。

亞太電信仍主張如期(94年元旦)實施行動號碼可攜服務。

93.12

電總：行動號碼可攜服務延至94.10.15開始實施。

 

94.5

台灣大哥大3G試辦開台

 

94.7.13

遠傳3G開台

 

94.7.27

中華電信3G開台

 

94.7底

台灣大哥大3G正式開台

 

94.10

威寶電信3G開台

 

(號碼可攜服務大事紀，本研究自製)

 

肆、結論與建議

 

外國政府推出號碼可攜政策是為了建立一個有效公平競爭的市場環境，同時也可讓消費者享受到更多的利益。除了技術考量與行政問題，業者將會是市場回競爭的重要影響因素，因此，在回顧號碼可攜政策的籌備過程，業者基於本身的利益考量，會試圖去影響整個政策的決定。例如提議延後時程、要求分擔相關費用。另外，業者與業者之間，也因為持有的優劣勢不同，常常也會發生爭議，例如開放用戶迴路、提早以替代方案實施MNP與否。在這樣的爭議過程中，消費者似乎沒有什麼開口爭辯的機會，只能等號碼實施後，享受到可以攜碼換經營者的權益。但是如果整個競爭環境不夠完善，爭議的問題尚未解決，特別是業者與業者之間的競合關係，其實都影響到消費者是否能夠完全享受自由轉換經營者卻不必換號碼的權利。因此，政府法令的從旁協助，解決問題的根本所在，是必須從政策實施前監督到實施後的必要程序，例如不對稱管制，就是一個能協助整體競爭市場的協助方案之一，政府應該多參考國外有關競爭方面的經驗，來建立一個輔助機制，而非只單方面評估消費者利益或者是整體實施效益，才能達到政府、業者、消費者真正三贏的局面。

 

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