從各國教師組織來看台灣的教師組織

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國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所研究生

� � � � � � � � � � �  彰化縣溪州鄉三條國小教導主任� 程顯光

一、          前言

在1995年8月9日，「教師法」歷經七年的長期孕育及繁複的修正，終於由立法院三讀通過，並公佈之。實為教育界之一大盛事，其最具象徵性的意義莫過於教師籌組教師組織有法源依據，也可使教師權益更進一步獲得保障。早在1987年「中華民國全國教育會」以及「教師人權促進會」相繼成立，這兩個教師組織都是由教師所組成（張鈿富，1995），這二者均是長期性的組織，也都訂有入會標準及組織章程規範。然「教師法」的第八章，更以專章來明訂教師籌組相關組織的事宜，使得教師組織在法律上獲有明確的定位。因而各縣市及各級學校教師也如雨後春筍般的相繼成立，在1999年全國教師會的成立更使得教師組織蓬勃發展，但歷經十年來，教師組織的發展卻似停滯不前；而在今年（2004年5月）高雄市的部分教師籌組了「教師工會」（梁靜于，2004）：另外由「全教會」出身的張輝山也因理念的差異，預計在今年的8月籌組「台灣教師學會」（林怡婷，2004），更為教師組織投下了變數，而台灣地區教師組織是須以專業作為取向，亦或工會取向，也莫衷一是，衡諸我國，目前情勢，教師組織似乎有一段漫長遙遠的路程要走。是故，台灣地區教師組織定位要能多元化、制度健全化、定位明確化，是許多的困難須加以克服。本文擬就世界各主要國家的教師組織現況做一概述及分析，藉此以獲得啟示與借鏡，最後就台灣教師組織的現況作出概略的分析及未來因應之策。

二、          世界各主要國家教師組織的現況與分析：

此一部份主要以美、英、法、日、德等主要國家的教師組織展來作為參考的依據。這五國的教師組織發展歷史長達約一百多年左右，之中以日本的發展歷史在五國之中較為短，卻也有近五十多年的淵源，然台灣約莫十年的發展，可說是尚在起步階段進入發展時期，可是組織的功能尚未能明顯看出，筆者依文獻資料，綜合歸納美、英、法、日、德五國教師組織的相關脈絡，概述如下：

（一）    就教師組織成員組成方面：

　　歸納文獻資料可知，五國的教師組織參加的成員廣泛的包含教育相關人員，如教師、教育行政人員、學校職員或對教育事務有興趣的家長或民眾，甚而師培生或研究生，或有的組織成員單純的就只有教師。由於各國教師組織發展歷史較久，其教師組織數量亦不少，故在此僅代表性的列出，其歸納如下：

表1

美、英、法、德、日五國的教師組織及參加成員

 

教師組織名稱

參加成員

美國

「全美教育協會」（National Education Association，NEA）

從事與教育相關工作的人員皆可申請，例如校長、教育局官員等。

「美國教師聯盟」（American Federation of Teachers，AFT）

大多數的成員都是大都會地區的教師，例如紐約、波士頓等城市（姜添輝，2000）。

英國註1

「全國教師聯盟」（National Union of Teachers，NUT）

較無限制性的教育人員

「教師專業協會」（The Professional Association of Teachers，PAT）

文法學校（grammar schools）的教師

法國

「全國小學暨中學教師工會」(Syndicat National des I’Enstituturs et des Profèsseurs di Edseignement Général des collége，SNI-PEGE)

小學與中學教師（以小學教師為主體），主要以師範學校或教育學院畢業生為主，吸收lower secondary school中具有PEGCs（Professeurs de l’Enseignement Général des Colléges）之資格。

「全國中學教師會」(Syndicat Général de l’Enseignement Secondaire，SNES)

中學教師為主體，大學畢業且具教師資格者，吸收lower secondary school中具有certificated teachers（Certifiés）資格者。

德國

「教育與學術工會」(Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft，GEW)

公立中小學教師

「德國語文教師協會」(Deutscher Philolgenverband，DPhV)

以文理中學教師為主

日本

「日本教職員組合」（日教組）

教師及教職員

「全日本教職員組合」（全教）

「全日本教職聯盟」（全日教聯）

資料來源：筆者自行整理

註1：英國教師組織因成員的性別、學歷、任教學校、政治理念而有不同的教師組織。例如「全國女性教師聯合會」（the National Union of Women Teachers，NUWT）或是工黨成員所組成的「教師工黨聯盟」（a Teacher Labour League），其組織繁多，故在此僅列出二例。

整體而言各國教師組織其成員組成較為廣泛而多樣，但大多以教師為主。英國的因教師的類別（中學或小學）不同，而有不同的組織；法國的教師組織因政經歷史因素的影響，具多元化；在德國因教師織織成員類別不同而有差異；在日本由教師組成的教師組織因其觀念不同，而有三個。

（二）    教師組織發展背景

　　這五國的教師組織發展之初，大都由相同背景的教師以專業組織的形成協會或俱樂部似的教師組織，而待法源有所依據，其教師組織也有明確的法律定位，因成員的理念訴求有所不同，且因各國的政治歷史等因素影響，而產生二種不同的型態：一是較具濃厚專業主義色彩，以提昇專業能力為理念，像是美國的NEA、英國的PAT、德國的DPhV、日本的「全日教聯」。另一是具工會主義濃厚色彩，強調以較激烈手段方式來爭取權益，如美國的AFT，德國GEW或是法國SNES。但是由於環境的變遷，也使得教師組織時而進行策略聯盟，或又利益衝突而分開，但卻因組織的理念色彩明顯而趨於定型。

（三）    從組織的運作方式及策略來看

由於各國教師組織的運作已歷經數十年甚而有百年歷史，故而以發展出圓熟的運作模式，不論是自地方上、或是州、省的教師組織，乃至於全國性的教師組織，不僅結構完整，也有組織運作的制度，同時明文規範組織成員的權利與義務。雖然人員參與的情形大致上似乎不如從前，但相較於台灣而言，仍有較完善的規劃及充裕且可運用的經費。在教師組織其明確的目標與宗旨之下，對於教育政策的推行也有不同的走向。以專業主義為取向的教師組織，其運用的策略較為溫和，透過組織出版的報紙、學術期刊或通訊，來闡述其理念或表達相關立場，以諮商、協調、會談等方式策略，來為政府的政策作建言。而另一工會主義取向的教師組織，則相對的可能會採用較激烈的方式來達到所需的訴求，像是遊行、示威抗議，甚而合法的罷教都是組織所採用的策略之一，也或是透過政治的方式，支持特定民意代表、國會議員，更進一步由組織推派代表參與選舉，來達到所需的目的。其中事例，美國在2000年發生「費城罷教事件」，最後使得教師合約有所獲得較大的利益。

（四）    以教師組織的目標而言

各國教師組織在形成之初，就比較清楚其組織的目標，綜括來說多以「提升自我專業學術能力水準與提昇專業地位」及「爭取並保障組織會員的福利或權利與義務」為主要的目標。但如上所述，「工會主義」色彩較為鮮明的教師組織，其目標大多將保障組織會員的福利為首要，且所採取的手段或方式也較激進，像是「美國教師聯盟」（AFT）、英國的「全國教師聯盟」（NUT）、法國的「全國小學暨中學教師工會」（SNI-PEGC）、德國的「教育學術工會」（GEW）、日本的「日教組」。另外則是「專業主義」為取向的教師組織，其組織目標較為重視專業水準的改進與增長，藉此提昇教師地位，像是「德國語文教師協會」（DPhV）或是「全美教育協會」（NEA）。然各國教師組織近年來，除上述兩項主要目標之外，更是強調了以教育的專業學術來改造社會不平衡的現象，追求公平正義社會等的理念，這也因為隨時代及政經變遷而產生的轉變。

（五）    以教師組織的功能來看

各國教師組織的主要功能，依學者（黃旭鈞、楊益風，1995；侯禛塘、王素琴，1998；姜添輝，2000；楊深坑，2003）之研究，可歸納如下：

1.    透過各種合法制度下的策略或手段，來為組織會員謀求應有的福利、薪資的提昇、使教師的工作獲得保障以及聘約的協商等。

2.    進行各項教育問題的相關研究，促進教育的革新與發展，除提昇專業水準之外，更強化其專業形象。

3.    有計畫的辦理各項進修活動，充實教師知能，透過各項服務、法律諮詢等，加強成員的向心力，凝聚團結意識，提高參與活動意願。

4.    定期的出版相關刊物或通訊，來報導會務、提供新知，或是教育學術的新方向及理念，達到成員的交流互動，也作為與外界溝通的橋樑，以建立良好的專業形象。

5.    團結成員的力量，以不同的方式形成壓力團體，進行教育決策之制衡或影響的作用，避免國家政府集權控制。

由上所述，教師組織的功能不僅在為成員爭取權益之外，提供各項服務與專業成長也是重要功能之一，甚而發揮教育專業的影響，來制衡政策的決定，更是不容忽視的力量，這都是我國教師組織值得借鏡的地方。

（六）    各國教師組織的困境

各國教師組織在長期發展之下，雖整體而言，已趨於完善境界，然由於各國政治、經濟迅速變化之下，教師的福利與待遇也獲得改善，但也無法避免組織面臨的窘境。

1.    組織成員的流失：教師組織其經費來源大多依賴成員繳交會費，才能使組織得以保持運作，卻因教師待遇的改善，教師組織內部成員的理念、政治色彩等不同，再加上教師漸只顧權利而不願盡義務之下，組織成員流失迅速。組織成員減少，相對經費來源也減少，迫使組織發展出現不穩定狀態，故如何掌握現有成員的向心力及如何吸收更多教師成員加入組織，是刻不容緩的工作。以日本的「全教聯」來說，年輕老師較偏於「功利主義」，對組織也較為不認同，且教師的待遇也較以往來的好，所以年輕老師對於參加教師組織的意願不但不高，而且害怕繳會費（教師天地，1997）；法國教師組織同樣在近二十年，會員流失的比例也非常的多，約佔50％，也由於對組織討論議題失去興趣，或已經達到個人所需目的就不再參加等因素所造成。

2.    組織成員的統合：各國教師組織成員眾多，雖組織力量較為龐大，可是因資源較為豐厚，但意見難免會有分歧的時候，因此也是教師組織分分合合的重要因素之一。同樣的問題也發生在不同層級的教師或不同專業性質的教師組織，由於對專業需求的不同，使得組織面對利益或相關權利而有衝突，不僅無法有效統合教師意見，更使得組織面臨效能低落，甚而分裂的局面。

3.    未來發展的取向仍無法明確之：在前述已提及，各國教師組織莫不以提昇專業水準及保障成員的權益為導向，但專業學術取向的力量似乎不足以撼動政府的決策，而激進的方式與手段，也易造成負面的影響。在法國也由於教師的罷課次數過多（在各行業罷工次數的第9位，同時也是歐洲各國中罷工次數最多的國家），使得家長不僅為之不滿且不再以尊崇之心相待（廖炳棋，2002）。是故，如何將這一雙面刃能保護自己又能有效擊中要害，是值得思考的課題。

三、          我國教師組織的現況與未來

1995年「教師法」公佈之後，教師組織的成立便有法源的依據，教師會迅速形成設立。而依據「教師法」第26條規定，教師組織分為三級，在學校為學校教師會，在直轄及縣（市）為地方教師會，在中央為全國教師會，目前台灣地區中小學，多數均已成立學校教師會，而地方教師會也成立完備，至於教師會組織之任務為何？在「教師法」第27條亦有規定之：1.維護教師專業尊嚴與專業自主權；2.與各級機關協議教師聘約及聘約準則；3.研究並協助解決各項教育問題；4.監督離職給付儲金構之管理、營運、給付之事宜；5.派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織；6.制定教師組織自律公約。學者蓋浙生（1998）更指出，事實上，學校教師會尚負擔一些因組織的成立而被期待的集體化任務，如：1.辦理進修研習活動，2.參與學校發展之規劃3.建立資訊管道，提供資訊交流4.發展校際合作，拓展資源運用。

（一）    台灣教師組織的現況

台灣教師組織的發展歷史，嚴格的算起來不過短短十餘載，和其他國家相比仍屬萌芽階段，以現有全國龐大成員的「中華民國教師會」來說，綜合學者（舒緒緯，2003；薛宗煌，1997；饒邦安，1999）及筆者的歸納整理，分析出台灣教師組織的現況：

1.    在組織成員方面：教師組織成員單純，完全是教師參加，在「教師法施行細則」第25條，即便定之學校教師會係指「各級學校專任教師組成之職業團體」；地方教師會「係指於直轄市、縣（市）及區域內以學校教師會為會員所組成之職業團體」；全國教師會「係指由各地方教師會為會員所組成之職業團體」，且對學校教師也未採取硬性強迫入會之規定。但是之中對於校長、教師兼主任或兼組長的教師其入會適當性，以及具教師資格的代理代課教師是否能成為會員，都仍有所爭議。

2.    在組織發展發面：台灣教師組織之發展為其可說甚短，其組織發展趨向於兼採專業主義及工會主義取向。從「教師法」第27條，與「中華民國教師會」（全教會）的組織章程總則第三條及第五條可發現，不僅在維護教師專業自主，同時也積極參與教育政策之研究建議與推動，加強對外的溝通、聯繫並合作。而且教師組織較單一化，由於「教師法」第26條規定教師組織共有學校教師會、地方教師會、全國教師會，而學校教師會和其他諸國相比較，也是較特殊的情形，雖然其他國家和台灣也是約略分為三級，但其他國家大都偏向地方（學區）、州（省）、全國，只有台灣有學校層級教師組織。因此各級教師會扮演著三種功能：一是提高組織成員的福利，保障成員在經濟方面的利益；二是以集體協商的方式來為成員爭取權力，使成員獲得更好的工作環境與條件，及改變結構和政策，以將信念與價值付諸行動；三是制訂專業公約及入會標準，要求成員具有專門的知識，自律、自主，並強調服務精神。

3.    組織的運作方式及策略：台灣教師組織擁有明確的法源依據，「教師法」的第26條規定及「人團法」的第11條規定及第35條均有相關規定,使教師組織確定於職業團體,也屬社團法人。在「教師法」第27條也指出基本任務，其組織的功能也界定出，而在運作上也採自給、自足、自主的方式。組織運作較為單純，無特定的政治手法來運作，且主要幹部均採職的方式，專職的行政人員來為教師會推動會務的人數所聘不多，也因經費來源不甚充裕（會費、捐贈、茲息等），故不像其他國家擁有雄厚經費可供運用，推動會務。

4.    以教師組織任務目標而言：在「中華民國教師會」的組織章程第三條說明，全國教師會以增進全國教師之專業知能、提昇教育品質、改善教育環境、保障教師之生活及加強國際教師組織聯繫為宗旨，並且負有以下之任務：維護教師專業尊嚴與專業自主；維護學生學習權；派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織；派出代表監督離職給付儲金機構之管理、營運、給付等事宜；會員業務輔導及支援；教育政策之研究建議與推動立法；教材教學方法研究；協助教育主管機關建立教育規準與指標；辦理教師專業知能研習；教師聘約準則及團體協約之協議與修正；教師權益之保障；協助解決各教育主管機關及會員之問題；教師工作環境調查；舉辦教師福利服務活動；與國內各機關、團體溝通聯繫；與各國教師組織合作與聯繫。

5.    教師組織的功能：學者舒緒緯（2003）的研究指出，台灣地區教師組織的功能有下列：

（1）    協商的功能：針對教師的工作環境與工作條件等事項，通過集體協商或其他協商方式，爭取與保護個別或集體會員的權益。

（2）    參與的功能：主要是指參與學校決策組織或重要會議，以及參與學校人事的異動，如教師的聘任及校長的遴選。同時對於地方或全國性的教育政策，亦可透過適當管道提出建議或形成壓力。

（3）    服務的功能：主要是指提供會員聯誼性、福利性、知識性和關懷性的服務，或是教育新知的介紹和傳播。

（4）    專業的功能：主要是提昇教師專業之相關事項，台灣教學條件的改善，教學品質的提昇，學生學教權益的維護與家長和學生間的互動，甚至教育規準的建立與評鑑。

（5）    諮詢的功能：提供地方或中央或其他機關團體及個人，有關教育專業之訊息或建議事項，尤其在教育政策的擬訂或推動時，教師會的諮詢功能更必須予以重視與發揮。

（二）    台灣教師組織所面臨的困境與未來

　　台灣的教師組織，其歷史淵源雖可上溯至清末民初，但具有雛形之具體形式卻是近十年來的事，但所面臨的困窘卻和世界其他各國相去不遠，面對往後未來的路，更是漫長。筆者綜合文獻（舒緒偉，2003；林永淵，2000）以及個人想法，分析大致如下：

1.    組織成員的參與程度，似有若無。由於台灣的教師待遇及地位比起其他各國不為低，許多教師參與組織的熱烈，就明顯降低許多，而組織能對教師本身有所助益，當然就會激起參與的心，但一旦達到目的，教師仍會持續參與教師組織，這是值得深思的。不夠充裕的經費，更是一大考驗，而經費的來源，也需要會員的繳納，可是，全國教師會或地方教師會，甚至學校教師會，都面臨經費不足之問題，是會費不高或是會員繳納不切實，這是須克服的。

2.    組織的結構及目標應明確完善。學校層級教師會的適切性，總是紛紛擾擾，各有堅持之論見，由於台灣地區小學班級人數隨地區交通而有多寡，故有的小學是無法成立教師會的，雖依規定可跨校成立教師會，但意義性似乎大於功能性。若取消學校層級教師會，那又有何組織來和學校協商談判？由此也要確立教師組織的宗旨及目標，是為專業取向亦或工會取向，若想一腳踏兩條船，能否安全又有保障，是值得觀察的。

3.    台灣教師組織在法源依據上和其他各國比較，也不為落後，不論在組織成員、制度形式，均依法可循，也就是跳脫不了「由上而下」的一條鞭政策，是否代表政府的另一種控制方式。台灣教師的身分是公務員或是受僱者（勞工、知識的販賣者）仍在模糊的地位之中，因此，國家訂定法律來規範之，卻也未詳述其身份。若像是德國教師具有「國家公僕」(statsdiener)的身份（馮朝霖，1993），那籌組教師工會的法律定位是否合法化呢？吊詭的是，國家又會放任公務員組織工會來對抗政府嗎？如此一來，教師籌組工會組織運動，是否會陷入衝突的利益之中，因為不論效忠階級利益或所謂的國家利益皆難兩全。由此可知，國家政府的積參與之心，是誠然可見的，如同「遙控汽車」般，被控制著，卻又看不到那條線或是控制的人。

4.    英、美各教師組織，漸已朝向專業發展，建立其具體目標，透過眾人的力量來影響政府的決策，並試著採取溫和的方式，促進教育的改革，培養專案形象，藉此以吸引會員的加入，並使收入增加，以美國的NEA而言，自1968年以罷教、示威來達成其訴求，直到1981年也朝向較和緩的行動方式來表達訴求。但是，罷工這把寶劍，似乎不僅可以防身，還可技巧的「替天行道，伸張正義」如此一來，教育似乎又籠罩一層烏雲。就我國的教師組織而言，如何找出教師組織的意識，是很重要的，如何提升教師參加意願，更是重要。就組織目標除了保障會員福利，提昇專業地位之外，是否加上推動社會改造，追求公義諸如此類的理想，是值得商榷，如此才得以確定組織目標，再者透過組織的運作，有效的達成會員所期望的目標，繼續吸引會員，加強溝通統合各方意見，以及如何統整各階層教師，卻是要注意的地方。

5.    最後探究台灣現有的教師組織，很顯然的不具有工會主義的取向（但在2004年5月高雄市已籌組教師工會），主要仍以專業主義的取向。在專業主義取向之下，教師為專業人士，筆者也在前面論述過，教師組織的目標在提升教師專業地位、維護教師尊嚴、建議並影響教育政策之決定，而其主要的方式策略是諮商、會談、協調、遊說等。但更重要的是專業主義的取向之下，教師組織的專業地位又在哪裡，是誰來評定之，也是否真的有影響力能影響政策的決定，還只是能「說說」罷了。學者馮朝霖（1999）也指出，全國性的教師組織所關切的事務焦點不只是區區教師們自身的工作權益與利益，而是提昇整體教育工作者對於教育事務之公共性、政治性與倫理性之自覺意識；這也是吾人需省思之處。

四、          結語

「教師法」公布至今，及至成立教師組織，近十年來的教育面臨一連串的波瀾起伏，而台灣的教師組織所面臨的問題也隨之接踵而來。在1999年月1日全國教師會成立大會，前教育部長林清江先生曾期許「全國教師組織能秉持專業理念，扮演適當積極角色，與行政體系、學校及家長間維持良好互動關係」；也特別強調希望日後全體教師在追求專業成長、保障自身權益的同時，亦能弘揚師道精神，優先考量學生受教權；並瞭解權力與責任永遠相關，以良好的風範、身教及能力，來維護教師的專業尊嚴。」是故，教師組織在未來的教育界中，更形重要，而吾人更應瞭解「教育是教育」，教師組織也期能脫離政治的範圍，真正為教育的問題以及教師的福利及權益問題來努力，讓教師們能真正安心於教育之中，扮演好自己的專業角色，積極承擔專業自主所隨之而來的權利與責任（饒邦安，1996），同時也期許台灣教師組織，能發揮最大的功能，為教師、為教育綻放絢爛的光芒。

 

 

參考書目

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