學校本位管理對國民教育之啟示
嘉義大學國民教育研究所 何青芳
一、前言
學校本位管理是目前盛行於英、美等國家的一種權力下放的管理。而這種以學校為中心的經營方式主要緣自美國的學校本位及英國的自主管理（曾燦金,民85）。我國行政院教育改革審議委員會於85年12月提出「教育改革總諮議報告書」，其中揭示教改重點之一為「發展以學校為中心的經營方式」，可說是將教育權力下放之理念化為具體之措施。以下將探討學校本位管理之相關要素，並介紹英、美和台灣的實施情形，最後題出其對國民教育之啟示。
二、學校本位管理
（一）學校本位管理之意義與特徵
「學校本位管理」（school-based
management，SBM），是一種權力下放的學校管理，包括自治和分享式決定的歷程，同時也是一種管理結構。吳清山（1999）認為學校本位管理是一種權利下放的學校管理方式，美國各地方學區將決定權授予各校，讓各校在行政、人事、經費預算和課程教學上擁有更大的自主性，使學校經營更具彈性、效率和績效。
張明輝（1999）認為學校本位管理是將學校視為作決定的基本單位，而作決定的權力是將以往教育行政機關所擁有的權利授權到學校層級，由學校成員（校長、教師、學生）、家長和社區人士組成學校本位管理委員會，一同分享和參與作決定的權利，範圍包括預算、人事、課程和教學等。
林雍智（2000）歸納多位學者的看法，將學校本位的特徵分為下列幾點：
1、學校工作方面：學校成員能共同分享作決定的權力，並對學校有共同的期許、信念和價值觀。
2、學校活動方面：學校活動能根據本身的特徵和需求而設計。
3、管理策略方面：學校本位管理類型以McGregor之Y理論為基礎，認為人的參與、發展與需要是最重要的。
4、資源運用方面：學校可依自己的需求編列預算，使資源有效運用。
5、權利運用方面：權力下放至學校，主要採用專家權力和參照權力。
從上可知，學校本位管理是在教育行政上一種權力下放的改革，使各校在人事、課程和預算等方面比以往較具自主性，而學校在學校人員、學生、家長和社區人員等參與下，讓學校的營運更有彈性與效率。
（二）學校本位管理之內涵
林雍智（2000）將學校本位管理的內涵大致分為三種：
1、課程與教學：學校在根據學校本位管理委員會與學區教育局建立了教育目標大綱後，能自行規劃各校實施課程的內容和教學方法，以達成學區教育的目標。
2、預算分配與運用：學區教育局按照一定的比例公平分配經費之後，使學校能依照自己本身的需求決定經費運用之優先順序，並讓學校成員、家長和社區人士一起參與預算編列之計畫，規劃使用詳目及優先順序，若有剩餘之預算，亦可留做下一年度使用，不必繳回；同時，為擴展學校資源，學校本位預算亦准許學校在一定的範圍內自籌校務基金以促進校務發展。
3、學校人事：在作法上由主管教育機關負責教育人員的招考，以建立合格教師的名冊，學校再從名冊中聘任適當人選加入教育行列，以促進學校達成教育目標。因此，學校能彈性使用人事經費的權力，如將預算用來聘任教師、購買書籍與教材或聘任二至三位輔助教師的助理；在教師評鑑方面，學校則擁有考核的權力。
從上所述，可知學校本位管理的內涵為給予學校在課程與教學、預算分配與運用及學校人事上，享有較大的權力，以授權學校自主經營，並在學校人員、家長與社區人士的共同努力下，使學校的經營更為完善。
（三）學校本位管理之類型
林雍智（2000）根據一些學者的看法後，將學校本位管理之類型分為四大類，而四者間的差異在於作決定的權力核心不同。這些類型能依據作決定的核心、所欲達成的目標、基本假定、作決定之範圍、委員代表的組成，以及運作的狀況加以區分。以下則為此四類型的說明：
1、行政控制類型（Administrative
control SBM）
學校本位管理目標在於賦與學區或教育局更多義務以使資源的運用變得更有效率，校長則具有運用這些資源的權力，例如為了完成學校本位管理的目標，可以和教師、父母、學生或社區代表人士商討，而設置學校管理委員會的最主要目的，就在於提供校長建議，以供其決策之參考。同時，績效的展現在於授與學校的行政人員在預算、人事以及課程等重要決定上。由於行政控制類型能結合權力和善用資源使學校將資源直接嘉惠予學生身上，因此受到不少人的支持。
2、專業控制類型（Professional
control SBM）
此類型的學校本位管理認為如果教師是學校本位管理的主體，那麼學校的預算、課程和人事等一些管理範疇之關鍵因素就可藉著教師的專業知能而達到目標。其也假設最接近學生的專業人員有最適當的知能來作決定，而完全參與的過程可增加他們對於執行決策的承諾，這種民主式的分享使教師有更大的決定權，也使學校經營更有效率、效能以及成果。同時，學校本位管理委員會通常享有作決定的權力，雖然有家長、學生和行政人員代表的參與，但教師仍具有較多數的代表。
3、社區控制類型（Community control SBM）
此類型的學校本位管理最主要的目的是要增加家長和社區成員的責任和滿足感，其基本假定是學校課程應該直接地反應父母和社區的價值觀和選擇權。此管理類型亦認為學校的專業人員通常應該反應地區的價值但卻沒有反應，但當家長和社區成員取得在課程、預算與人事等作決定的權力時，專業人員對地區價值的重視就與日俱增了。家長與社區成員在學校管理委員會中佔有主要的地位，並對學校的管理有最終的權利和責任。
4、均衡控制類型（Balanced control
SBM）
以上三個類型各具有優缺點，學者Leithwood 與Menzies在1998年綜合83篇從1985-1995年有關學校本位管理的實施類型，事後進行分析發現，部分案例是兼採三種類型的特點，因此他們歸納出第四種均衡控制類型的學校本位管理方式，強調作決定時不僅需要善用教師的專業知能，也要使家長和社區成員能參與學校事務。其假定是學校專業人員有意願反應地區價值與家長的選擇權，而且社區的情況是父母更積極的在學校教育擔任其子女的伙伴。此類型也認為教師和家長在課程、預算和人事方面有足夠的知能可作決定，因此學校本位管理委員會的組成就是在學校成員、家長和社區成員方面取得平衡。
由上述四個類型可知，行政控制類型對學校與教師教學的改變最小；社區控制類型則須校長與教師作最大的調適；而專業控制類型之下的教師，其專業意見產生正面影響的希望最大；至於均衡類型則是介於三者之間，強調學校、社區與家長之間彼此的合作。
三、學校本位管理的實施情形
（一）英國
英國的中小學自主管理政策（Local
management of schools，LMS），主要是來自於其1988年教育改革法案，以及1992年教育（學校）法案、1993年教育法案，該政策的內容有以下數點（林雍智，民89）：
1、調整權力結構
（1） 中央化與學校自主管理化
英國自1944年以來掌握教育權利的是地方教育行政當局（local educational authority，LEA），但自學校自主管理政策實施以來，英國的教育政策已經削減了各LEA的權責，而增加了中央及各校的權責，因此英國的學校自主管理政策含有中央化與學校自主化兩個層面。
在中央方面，中央政府可以實施國定課程，舉行7、11、14、16歲學生的定期校外考試，定期實施教師評估，以及對各校進行四年一次的視導。在學校方面，學校可自主管理其辦學經費，並決定校長人選、教師聘免和各層級教師之數量配置，以及透過學生家長的公投程序，脫離LEA的控制，成為由中央政府直接控制的中央維持學校。
（2） 擴增各校學校本位管理委員會（簡稱校管會）權責，並調整其內部組織
1988年教育法案將學校的法定管理權力授與各校校管會，校管會因此可在人事方面決定校長人選，以及依照校內需要和預算總額多寡決定不同薪級教師和學校職員的配置，且能自訂教師的服務紀律、申訴、停職等。在課程方面，校管會可以參與學校課程發展計畫，以達成國定課程的目標。
2、規劃自主內容
（1）課程方面
英國1988年的教育改革法案規定全國學校實施國定課程，而各校的校管會則須與校長、教師討論，以決定學校是否要針對各校之特殊性修正當地LEA對國定課程的陳述。而各校為滿足特殊教育學生發展上之需要，亦得調整、修正或排除國定課程對此類學生的適用。
（2）人事方面
雖然LEA在名義上各校校長和教師的雇主，但實際決定聘任校長和教師的則是各校的校管會，LEA只有諮詢權或人事建議權。有些校管會在教師方面授權由校長處理，校管會再事後認可；各校校管會也可依據國家所訂的各級教師薪級表，決定校內各等級教師數量的配置，或聘任短期教師。
（3） 經費方面
各LEA在決定了該地區有關中小學花費的總額之後，接著從此總額中扣除直接管理科目和自由裁量科目保留給LEA直接運用，剩下的則為各校預算，LEA再依補助公式補助各校，授權由各校自主管理。
3、申請脫離LEA的控制，成為中央維持學校
中央維持學校（great maintain schools，GMS）的設立是在1988年的教育法案中明定的，此類型學校之經費完全由國庫負擔，營運由各校管會負責，成為中央維持學校。
若學校校管會認為該校應脫離LEA的控制，改由中央政府直接管轄，或是學生父母20％以上的申請，經公投決議贊成，則該校就可以變成GMS，而為了辦理愈來愈多的GMS補助事宜，英國成立了學校經費補助委員會。也就是說，當GMS逐漸增加時，其當地的LEA將漸漸退出中小學教育事務，學校行政將變成GMS之自主管理與中央層級之行政管理而已。
從上所述可知，英國的學校自主管理，它透過削減了LEA的權責而強化了中央和學校的經營權力，在內容方面，各校自主的部分以人事及經費為多，課程則因受到英國國定課程的實施，使得其自主權較少些。
（二）美國
美國的教育改革在一九八0年代分為兩波，第一波是強調使用嚴密的、由上而下、科層的行政管理規則；而「第二波」的學校教育所強調的是鬆綁、選擇和學校本位管理。
曾燦金（民85）根據文獻指出，截至1992年，美國的學區在一萬五千一百七十三個，目前除了在美國紐約、洛杉磯、芝加哥、邁阿密等四大城市推行外，大約有三分之一的學區在全美各地實施部分或全面的學校本位管理計畫。
而若根據美國在1991年12月所發出「全美各州實施學校本位管理調查問卷」來看，就學校本位管理之實施內容而言，由共同實務及研究所建立的領域包括分權化作預算的權力、分權化的人事決定、分權化的課程決定和學校本位評議會；在州所提供學校本位管理方面的訓練計有32州，其訓練內容包括溝通、預算、作政策的決定等（曾燦金，民85）。
（三）我國
1、課程與教學
（1）九年一貫的推動
從教育部在民國87年公布的「國民教育階段九年一貫課程總綱綱要」 內容來看，其最大特色之一即強調學校本位的課程發展。其規定「各校應成立課程發展委員會及各學習領域課程小組，於學期上課前整體規劃、設計教學主題與教學活動。」此即學校可依其環境、社區特性、家長期望與學生需求等相關因素，發展其學校課程。而這也開啟了由下而上的課程改革。
（2）開放學校自由選用教科書
在民國84年，教育部同意於民國85年學年度起，全面開放國小教科書。而在九年一貫課程暫行綱要中，對於教科書之選用，亦規定應依據課程綱要的編輯，並經由審查機關通過後，由學校選用。學校也可因應地區特性、學生特質與需求，選擇或自行編輯合適的教科書和教材以及編輯彈性教學時數所需的課程教材。所以教科書的選用權已下放至學校，而且教師也可依教師法第十六條所規定的教學專業自主之權利，對於所使用的教材進行選擇。
（4） 小班教學精神的實施
教育部在民國87年推出「發展小班教學精神計畫」，其意旨在於發揮「多元化、個別化及適性化」的教學精神。而其具體措施包括：加強小班教學師資研習、營造小班教學環境、改進小班教學課程、改進小班教學方法、評量等。
而從這些具體措施中，可看出小班教學經神給教師很大的自主發展空間，且也強調教師之專業自主和績效責任。
2、預算分配與運用
在預算方面，學校目前尚未獲有充分自主權，但從行政院教改會（民85）所提出的「教育改革總諮議報告書」中即建議，在預算編列上宜以大項而非細目編製，使學校在預算額度內享有更大彈性之流用權。
黃國珍（民90）以高雄縣為例，國小部分由縣政府統一依一定的額度編列經常門之經費，作為學校基本之開銷；至於資本門之建設經費也統一編列於縣府，學校可依實際需要爭取，再由縣府進行分配。國中部分則由學校編列單位預算支應，表面上看起來較具自主性，但實際上其編列的額度，也只能在縣府規定的額度內行之；除了學校自行編列的預算之外，學校仍可透過各種管道爭取經費，增購設備或發展學校特色。
3、人事
（1）國小教師人事任用，由派任改為聘任制。
依據教師法第十一條規定，教師之聘任須經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。而教評會委員之組成，應包含教師代表、學校人員代表及家長會代表一人，其中未兼行政或董事之教師代表不少於總額二分一。由此可知，教師的人事任用權，已從主管教育行政機關下放給學校，並由學校組成教評會來負責甄選聘任學校教師。
（2）校長改由遴選聘任。
依據國民教育法第九條規定，縣（市）立國民小學校長由縣（市）政府組織遴選委員會遴選後聘任。
從我國在課程、預算與人事方面的幾項措施來看，確實有漸漸鬆綁的趨勢。但是，在實施學校本位管理時，仍舊有它的限制之處，例如：各校課程內容與品質不一致、增加教師工作負擔影響教學、民意代表容易介入施壓干擾及相關法令的規定等等因素（林偉人，民89）。所以，若要落實學校本位管理，應要制定相關的配套措施。
四、學校本位管理對國民教育之啟示
（一）學校本位管理的理念雖好，但仍有其實施時的困難。例如：張弘勳（民86）引述國外學者Duignan的研究內容，指出國外實施學校本位管理所遭遇的困境包括：1.學校教師實際參與的質與量不太理想，因為教師會考慮參與學校決定的事務是否會影響其教學，以及付出額外的時間是否會影響其個人生活；還有開會時，常會做出不適宜、不民主的決定。2.並非全部的家長都獲得參與的機會，因為家長對教育事務的主張也有「主流」與「非主流」的區隔，少數「異議份子」常被排除在外。3.社區參與的意願不高，因為參與學校決定要付出不少的時間與精力。所以，如何以國外的教改經驗作為未來實施時的改進，應是所有教育相關人員所要深思之處。
（二）學校本位管理的落實，需要制定相關的配套措施。林鴻章（民89）對台北縣國民中小學共65校900名學校教育人員實施學校本位管理現況之調查研究顯示，學校教育人員對實施學校本位管理應有的配套措施包括：
1.制定法律明定授予學校權力的方式、種類與程度（73.9﹪），
2.教育機關要充分授權學校權力（69.2﹪），
3.排除相關法令的限制或修改（63.5﹪），
4.提供參與作決定者訓練計畫與方案以獲得參與作決定所須的知能（62.4﹪），
5.建立管理資訓系統，提供學校表現、學生學習成果以及作決定所須的相關資訊（61﹪）
6.給予適當的時間以獲得所須的新知能（58.2﹪），
7.提供教師陞遷發展的機會（57.9﹪），
8.明訂學校審議會的組織結構與權責（55.5﹪），
9.建立績效責任評鑑制度（54.9﹪），
10.以教和學的改進為目標（54.7﹪），
11.加強培養參與、合作、和鼓勵冒險的學校組織文化（50.6﹪）。
【以上所列均為超過50﹪的項目】
（三）家長參與學校之決定，就目前而言已經受到法律的保障，例如，教師法中便規定教師評審委員會之組成應包含家長代表一人；國民教育法亦規定校長遴選委員會應有家長會代表參與，其比例不得少於五分之一；而國民中小學設校務會議，議決校務重大事務，亦要包含家長會代表；教育基本法更規定，家長有參與學校事務之權力。但是，就實質面而言，如何提高家長參與校務運作，擴增學校可運用之資源，又不致使家長影響校務之運作，是未來各校要在兩者間取平衡。
（四）在實施學校本位管理時，教師心態應調整，並展現其專業能力。學校本位管理在下放權力的同時，亦相對的顯現其績效責任。而在教育最前線的教師，除應調整其心態，更積極的進修外，亦應學習相關的知能，如衝突管理、時間管理、問題解決等，以使其專業能力更易展現出來。例如我國目前實施九年一貫課程，教師應從課程的執行者轉變為課程之設計者，這樣的改變需要教師在心態上調整，並在過程中學習。
五、結語
學校本位管理已在國外推行多時，而台灣卻仍是起步的階段。所以，未來若要實施，應參考國外的實施現況，並加以改變成符合我國適用之學校本位管理，規劃好其配套措施，如此才能「鑑往知來」，並在教改的路上走的平穩些。
參考書目
行政院教育改革審議委員會（民85）。教育改革總諮議報告書。台北：行政院教育改革審議委員會。
吳清山（民88）。教育革新與發展。台北市：師大書苑。
林雍智（民89）。台北市國民小學實施學校本位管理與教師工作滿意關係之研究。台北市立師範書院國民教育研究所碩士論文。
林鴻章（民89）。台北縣國民小學實施學校本位管理現況之調查研究。國立台北師範學院國民教育研究所碩士論文。
林偉人（民89）。學校本位管理的成效與限制。學校行政，5，63-71。
張明輝（民88）。學校本位管理。【線上查詢】http//web.cc.nvnu.edu.tw/~minfei/schoolbasedmanage.htm
張弘勳（民86）。國民中小學實施學校本位管理之研究。國立臺灣師範大學國民教育研究所碩士論文。
曾燦金（民86）。美國學校本位管理發展之探究。國教月刊，43（5.6.），21-29。
黃國珍（民90）。實施學校本位管理的組織要素。教育研究，9，275-283。