細說九年一貫 --- 從政策制定到實際執行

嘉義市垂楊國小教師  靜芳

嘉義大學教育行政與政策發展所研究生

 

  壹、前言

近幾年來台灣的社會急遽邁向多元、開放與富裕,學校的課程與教材突顯與社會脫節的嚴重現象。因應時代的變遷與社會的需求,教育內容、方式也必須順應時代社會的脈動而作調整,其中九年一貫課程是政府推動教改的重要政策,也是教改十年來最艱苦的任務,被視為新世紀重大之教育工程。過去因小學階段採用領域課程橫向統整教學,所以實施九年一貫的阻力較小,但目前擴及國中階段的領域教學,不但在學理上備受質疑,也背離了社會經驗和社會事實。不管如何,九年一貫已經開始起跑了,而課程改革對教師而言則提供持續更新之契機。

 

貳、九年一貫政策發展史

實施九年一貫對國民中小學教育可說是邁入另一個新的教育里程碑。九年一貫從八十九年三月公布「國民中小學九年一貫課程暫行綱要」第一學習階段一直到現在執行階段,過程中雖然各方反彈聲浪不斷,但在歷任部長遵照前人政策“一貫”的堅持與作為下,也順利地依照既定進度實執行下去。以下整理歷任部長對九年一貫政策之執行進度。

 

表一:九年一貫政策歷任部長執行進度

歷任部長

任職時間

實施政策

吳京

86.4~88.7

(教改全盛期)

定案,並成立「國民中小學九年一貫課程專案小組」,研訂課程總綱架構

林清江

87.8~88.4

(政策醞釀期)

公佈「國民教育九年一貫課程總綱綱要」且決定實施時程:九年一貫在四年內實施完畢

楊朝祥

88.5~89.4

(政策準備期)

公佈「國民中小學九年一貫課程試辦要點」及「九年一貫暫行綱要(第一階段)」;規定小一至小三階段學鄉土音標

曾志朗

89.5~91.3

(政策定案期)

成立「九年一貫課程推動小組」及「教學創新九年一貫課程教師服務團隊」;公佈「國民中小學九年一貫課程暫行綱要」,並確定九年一貫具體實施期程

黃榮村

91.4至今

(政策實踐期)

廢止「九年一貫課程暫行綱要」,正式綱要於今年初公佈並延續前人方向繼續執行

資料來源:聯合報(民91年10月20日);人本教育札記(民91),第22-25頁;國語日報(民91年12月30日)。本表由筆者自行整理。

 

        根據上表得知,九年一貫政策之方向,一路走來都有清楚的脈絡可循,且都是依循民意定出執行方向。在林清江任內部長期間所公佈的「國民教育九年一貫課程總綱綱要」(87.9.30公佈),其內容包括基本理念、課程目標、十大基本能力、七大學習領域與多元評量等課程總綱,「統整」「合科教學」概念首度出現,國中基本學力測驗原則也在此時公佈(87.10.29);此階段可說是對九年一貫政策定出基本方向。在楊朝祥任內部長期間提出「國民中小學九年一貫課程試辦要點」,分兩階段實施,遴選兩百所國民中小學(重點學校)進行試辦;同時針對九年一貫課程之教師研習計畫也著手進行,不過卻潛藏著師範教育體系對政策觀望的危機,種下教改混亂的根源。之後在曾志朗擔任部長期間內成立「創新教學九年一貫課程教師服務團隊」,其成立目的是透過訪視各地以瞭解九年一貫實施情況,並給予教學行政等資源。另外教育部表示把「九年一貫」改名為「教學創新九年一貫」,提出“教學創新”概念是期望能突破過去僵化填鴨教學方式且基於學習者之需要,透過教師自主發發揮創意之教學改革;此階段為九年一貫最後定案階段。

在現任部長黃榮村的帶領下,已重組「九年一貫課程推動小組」,此時中教司修正中等學校與國民小學教師教育學程科目和學分,並將「分領域教材教法」、「分領域教學實習」列入教育實習課程裡,正式揭示「領域教學師資」的必要性,此階段為正式實施九年一貫課程(人本教育札記,民91)。在政策推動的歷程中,出現暫緩或反教改的浪聲,到底問題出在哪裡?而「教改議題」在最近更是成為熱門話題,儘管歷任的教育部長們均倡言教改不走回頭路的決心,但在不久前歷任部長齊聚一首檢討教育問題。因此不可諱言的,現在已是到了教改方向與執行面檢討的時刻了。

 

參、政策執行困境

九年一貫課程實施至今,各種問題卻不斷浮現,如課程統整不易、協同教學困難、學生成績低落等。讓當前九年一貫課程改革出現進退維谷的困境,原因肇於因過去傳統期太冗長(傳統教學時間實施太長)與蛻變期太急促(實施時程過快、配套措施不足引起的反彈太大)。以下分別從基本學力測驗的定位不明、各學習領域教學的困境、師資來源的隱憂、理念與實際執行的衝突及教師對新課程的質疑五方面來探討九年一貫在目前執行上所產生的困境。

一、基本學力測驗的定位不明:

國中基本學力測驗主要是為因應高中職多元入學方案,所擬定的一項配套措施,旨在評量學生完成國中階段學習後學生應具備的基本知識和能力(何雅娟,民89)。以此理念,國中基本學力測驗應只作為入學的「資格門檻」,而非作為「升學的依據」,然至目前為止,國中升高中職的依據仍以國中基本學力測驗為主,此測驗演變到後來主要在評量學生的學科能力而非基本能力,更遑論九年一貫課程所強調的十大基本能力(蔡錫濤,民89)。由此可見,作為國中生升學的主要測驗----國中基本學力測驗,尚未能與九年一貫課程的能力指標相結合。

二、各學習領域教學的困境:

(一)國語節數的縮減影響注音符號教學

關於語文課程實施的時間,在八十二年版課程標準之時間分配而言,若將低

年級每週10節的國語課與當時一週約27節總節數的比率計算,國語文約佔學習總時數的37.03﹪。至於八十九年版課程綱要規定,語文在低年級佔學習領域節數的20﹪至30﹪之間,就以學習總節數而言,僅佔16﹪至24﹪,遠低於原來的37﹪(許育健,民91)。即使有彈性時間可以運用,但教學節數仍嫌不足。在教學時數減少之情形下讓教師每天趕課,承受了前所未有之壓力,家長只好帶孩子上補習班加強。

(二)教材銜接問題

去年暑假突然蹦出因國小六年級的數學課程無法銜接國一新課程,還要學生

到校由國中教師利用暑假補課,才能在開學時銜接國一新課程的烏龍事件。而在前不久國一剛結束段考,其數學成績差得令學校、家長冷汗直流,家長直言「我的小孩怎麼變笨了」,教師感到從來沒有這麼無力感,讓實施六年來的「建構式教學」再度成為大家撻伐的焦點(聯合報,91年10月29日)。其實建構式教法的原意和精神很好,但因為教育部把建構取向的教學法訂在課程標準內,讓教科書朝這個方向編,也未給教師足夠時間理解及試教就匆忙上路,且若太過拘泥在冗長的連加運算,學生需建構時間就會越長,影響其學習興趣與信心,反而得到適得其反之效果。儘管教育部事後宣稱建構式數學非唯一之教學法,並委託民間數學學會以評鑑學生數學能力,但建構式數學後遺症已顯現,如何進行事後補救措施才是目前應努力的地方。

(三) 鄉土語言課程增加師生壓力

前一陣子教育部做初步決定,國小閩南語與客語教學政策,國小三年級起將

從音標開始教學,原住民語課程仍由小一開始教音標,但是對於教育部的決議,有來自各方反對的聲音。部分專家認為學習母語應從自然的聽說、溝通能力為主,若強制學生使用「拼音教學」,教師要多學一套音標教材(中央日報,91年10月16日),除了增加師生負擔外,家長無法與孩子共學,抹煞學習過程應具備趣味性與親切性的目標,讓教學流於制式與枯燥。

目前鄉土教學最棘手的在於文字,因為原住民語言本來就沒有文字,台語與客家語文字化還有一段很長的研究歷程(楊昭瑾,民91)。教育部在文字上沒有做出規定,造成台語課本上同一字卻有多種版本的現象;鄉土語言的設計不能排除意識形態、母語拼音系統、母語文字問題及師資培育都未齊備的情形下,要學生學會聽說能力,無疑是增加學校與學生負擔。

(四) 英語教學一國多制的問題

英語教學出現各縣市英語教學起步不一、學生程度參差不齊及教學時數不足等問題。目前全台二十五個縣市中,有八個縣市已從國小一年級開始實施英語教學,有的縣市則從國小三年級開始實施,只有少數縣市是從國小五年級實施,這不僅使學生程度出現「雙峰現象」外,教師在教學上產生困擾,擔心是否會因教材選用的不當而落入「重複學習、資源浪費」情形;國中小英語課程銜接出現問題,對於是否需要實施能力分班之議題再度浮上檯面。外語課程的彈性開放引起各地政府紛紛搶先,一國多制卻引起家長與學生疑慮。

三、師資來源的隱憂:

(一)師資培訓的問題

師資問題是讓九年一貫滯行難礙的最大原因。九年一貫課程改革在八十九

學年度起試辦,師資培育系統應該早在八十五學年度起開始因應。但過去國內許多開設教育學程的大專院校,未及時因應改變課程;許多現職教師也還沒搞清楚統整教學及培養第二專長,兩者都未及時因應,與需求現狀相互矛盾,馬上要趕鴨子上架,難怪抱怨聲不斷。政策因應遠落後於實際需求,造成師資培育機構沒有壓力與警覺性去改變教學內容與調整課程科目;即使有在職進修制度,但以這樣急就章的進修方式,教師所能增加的學能是很有限的,還是得靠以前學過的殘存記憶教學。

(二)資源及師資的分布不均

都會地區除了有充裕的師資外,且在法職權的行使之下,其組織發展是較多

樣化的(如召開班親會、成立課程發展委員會等),因此在推動政策的態度也較積極。相對地處偏遠地區的學校卻一直面臨師資短缺及人員流動過高之問題,偏遠學校似乎淪為新兵訓練營場所。師資、經費設備的不足,造成「英語雙峰、數位落差」現象,城鄉階級日益嚴重,剝奪弱勢者受教權。

(三)英語教師的不足

教育部剛開始公佈的九年一貫國教新課程,英語教學是從國小五年級開始,但各縣市紛紛將英語教學往下延伸。深究其原因在於師資的不足。至於教育部規劃今年將引進一千名外籍師資投入國中小英語教學,但語言教學不僅牽涉發音口說能力,社會風俗與人文民情亦會牽涉,是否「外國月亮真的比較圓」?而教育部對外招考來的受訓教師及外籍教師,是否能適應這種差異性來從事教學,亦是一大考驗。

(四)鄉土語言師資欠缺專業性

目前鄉土語言教學大多由由現職校內教師擔任教學,不過現職教師沒有接受鄉土語言專業訓練的課程,其是否有能力教授是備受質疑的;即使是經由教育部以檢核方式所通過的鄉土語言人才或許具有語言專長的條件,但未必具備教學的專業能力,教學品質受到嚴重的考驗。

四、理念與實際執行的衝突:

(一)只重理論介紹而未觸及內涵

根據參加過研習的國小教師們表示,不少研習內容著重在理論的介紹而甚少觸及內涵,與實際教學現場產生很大的距離,對於該怎麼做心裡一點都沒有譜;對於目前舉辦的現任教師成長研習,也不能解決認證換證問題(楊昭瑾,民91)。即使教育部投注大量經費舉辦各種研習活動,總是讓人懷疑決策者是為了確保九年一貫沒有反對聲浪,而不是要確實達到課程改革的目的。

(二)學術界未立好榜樣

檢視九年一貫從制定到實施,不少研習活動皆由師資培育機構教授擔任講師,其中又以老字號的師範院校為大宗,但教授自己上課方式也以傳統講述方式進行教學。教師習慣依賴的師資培育機構沒有做良好的示範與經驗傳承,甚至其本身的教學就很填鴨(人本教育札記,民91)。

(三)評量難度高

由於九年一貫課程強調能力的學習,因此能力指標是教與學的依據更是評量的核心,但是教育部和各縣市教育局都只公佈原則性要點,未提供具體辦法,因此產生許多問題。

五、教師對新課程的質疑:

(一)漠視教師自主

教改人士以改革者自居,美其名都有基層教師的參與,但是組成的比例有多少呢?主管單位長久漠視教師自主和尊嚴,由上而下的決策就要教師去執行,卻引發一連串的技術性問題待解決。雖有理想但忽略執行層次的困難,甚至介入行政權力中心進行干預,要基層教師全盤接受,廣大教師敢怒不敢言,引發十萬教師上街抗議。然而教師是改革的推手,若沒有得到適時的尊重,如何落實教改?反而成為推動阻力。

(二)教師的壓力增加

這次課程革新對教師產生很大的衝擊,但許多與教學無關瑣碎的事情足以讓教師疲於應付,教師是否有時間去設計課程?教師專業能力不足亦是教師壓力來源之一,因為教改的步調快,卻沒有提供師資進修的配套措施,再加上缺乏了解對教師課程實施之相關工具,即使教師有不錯的課程與教學能力也會對自己課程實施狀況感到疑惑與不定感(葉興華,民91),而當疑惑無法解答時,恐會對九年一貫課程之推展面臨更多的挑戰,這是我們不願見到的。

另外,教師也常因為了學習九年一貫新觀念和方法而勤於參加研習,疲於奔命不僅對身心造成許多壓力,讓不少教師有「不如歸去」之感嘆紛紛趕搭退休行列。

(三)家長對教師專業的質疑

學科知識為重的觀念早已根深蒂固於大多數人心中,新課程的評量方式是否可以被家長所接受?若家長仍以舊標準來看新教學的話,教師們所受到的阻礙和批評將會使他們對新的改革感到卻步。此外,面對家長對其教學能力的質疑及在教學上的過度參與,讓教師除了對自己教學備感艱辛之外,也感到無奈。

 

肆、結語

近年來教育改革的聲浪洶湧而來,自「小班教學」、「協同教學」、到現今推動的「九年一貫課程」,且面對著家長要求之升學壓力等,莫不讓教師覺得力不從心。其實九年一貫課程改革的精神立意是正確的,但實施策略缺乏系統思考規劃,就算是一個好方案,但相關配套措施都未擬妥、未成熟,也只好落得「徒善無以自行」。檢視過去這十年來的教育政策,發現我們並沒有一個明確的教育政策規劃,一個政策時常隨著民意施壓及大眾操之過急的情況下說變就變,政策的搖擺不定引發民間對教改的不滿,造成教師學生家長惶惶度日的窘境。其實,只要確立教改方向,教育政策在實施前需經過縝密的思考與判斷,以專業作為基準考量點,。並與第一線教師做直接的溝通,從中修正缺失並做試驗,彼此以平等、信賴為基礎、這樣政策才能取信於大眾,避免教育政策打高空的情形發生,亦能禁得起時間考驗及輿論批評。我們都希望教改不僅能愈改愈好,也能消除民眾心裡的不安,重拾對教改的信心與熱情。

改革的歷程是一段旅程,而不是一張藍圖,畢竟教育改革原本就是一項長期浩大的工程,必須根據目前需求時時檢討修正既定的政策。任憑外界把九年一貫課程的理念精神說得口沫橫飛,那都只是理想層面,唯有透過教師擔任課程轉化之角色,將其理念落實到實際教學中;也唯有教師真正的心靈革命,強烈感受教育改變的迫切,教改才有落實的可能及成功的機會。期許未來教改之路能走得穩健、踏實!

 

參考書目

許育健(2002)。語文領域課程實施相關問題初探。教師之友,43(4),8-14。

葉興華(2002)。重視九年一貫課程教師層級的課程實施問題。教育研究月刊, 104,110-115。

蔡錫濤(2000)。九年一貫課程重要概念釋疑。南一新講臺,148-51

九年一貫演化史(2002)。人本教育札記,162,22-25。

楊昭瑾(2002年10月3日)。教改強調教學統整,師範院校仍分科招生。國語 日報,13版。

楊昭瑾(2002年11月21日)。鄉土語言教學危機重重,師資不足課文看不懂。 國語日報,13版。

首屆白老數,國一生數學「空前的差」(2002年10月29日)。聯合報,6版。

客語拼音教學,小三開始實施(2002年10月16日)。中央日報,9版。

九年一貫,五位部長很一貫(2002年10月20日)。聯合報,2版。

九年一貫正式綱要明年初公佈(2002年12月30日)。國語日報,1版。

  回39期目錄