國家與資本主義市場─

中國大陸信息基礎結構(NII) [1]之政治經濟分析

中正電傳所研究生  余小玲

一、研究背景

國家資訊基礎建設 (National Information Infrastructure, NII)，是 90 年代最大的課題，NII 的具體組成可分為三大部分：網路實體的建設，即是「資訊高速公路」的建構、資料庫的建立、應用軟體的研發及推廣。[2]在面對經濟全球化及資訊化，資金的流向或投資設廠將愈來愈取決於該地資訊的透明度及暢通程度。如何善用資訊科技已是世界各國邁向廿一世紀的發展關鍵。因此，近幾年來各先進國家紛紛提出各項資訊基礎建設政策，希望藉此提升國力與競爭力。

各國推動國家資訊基礎建設概況

美國政府的NII概念據稱是源自於美國副總統高爾(Albert Gore)的構想。美國參議員高爾於1989年提出的高速電算法案(the High Performance Computing Act, HPCA)於1991年通過，此一法案的目的是推動鋪設寬頻網路，將美國各研究中心的超級電腦連接起來，以利各地超級電腦彼此合作，加強國力。隨後高爾被提名為民主黨副總統候選人，NII也納入柯林頓的政見，並在柯林頓與高爾勝選後正式成為民主黨的施政重點(Malhotra, et. al, 1995；Miller,1996：105-6；王佳煌，2000：29-30)。

在政商的推動下，1993年美國總統柯林頓宣布推動「國家資訊基礎建設」(National Information Infrastructure, NII)發展計畫[3]，從管理及稅率鼓勵私人企業籌建「資訊高速公路」，希望逐步透過研究開發先進的電腦與超高容量的高速網路與電子資料庫來改善全國資訊應用基礎環境，以「可負擔價格」提供所有美國國人使用。[4]

日本於1994年亦成立先進資訊及遠程通訊促進社總部(The Advanced Information and Telecommunications Society Promotion Headquarters)，由首相任主席，宣佈大量投資在電訊高速公路上，預定在2010年透過寬頻網路串聯至所有的家庭、工商、產業和學校。然而現時日本互聯網使用率相對美國而言，是屬於低水平，郵電省指出最主要原因為語言問題，原因是日本本土日文網頁不多，其次原因為互聯網供應商收費貴與及日文的資訊內容少。

1995年於布魯塞爾，七大工業國(G7)舉行了一次有關資訊社會的會議。會議確立資訊的地位，認為是改善人類生活和工作素質，充實文化發展的重要手段，會議鼓勵私人投資，開放全球市場予自由競爭、制訂技術標準及確保每個人均享有資訊社會帶來的好處。資訊社會的建立，需大量軟硬件的配套工具，例如光纖網絡、衛星系統及支援多媒體使用的各種軟硬件等，因此資訊發展創造就業機會，資訊市場將變成全球最大規模的民營工業，世界各國對資訊社會帶來的商業機會充滿憧憬。

在東南亞，新加坡也計劃在下一世紀初將家庭與學校連上網路，提出所謂的「智慧島的遠景」(Vision of an Intelligent Island)及「資訊科技2000年」(IT2000)計畫。1996年更提出新加坡壹計畫(Singapore ONE, One Network for Everyone)，開發多媒體寬頻網路，建議研究虛擬政府辨公室，可使市民及商業公司在網上辦理政府事務。

台灣自1994年起亦由行政院成立行政院「國家資訊通信基本建設專案推動小組」(簡稱NII小組)，推動國內資訊網路的建設與資訊科技的創新應用。此項建設預計耗時六年，耗資上百億元，業務範圍涉及九大部會，包括戶政、醫療保健、金融、保險、報關、教育、交通等政府資料庫的整合使用。又於1997年12月核定「國家資訊通信基本建設專案推動方案」作為NII推動的政策依據。[5]NII專案推動小組依此一方案，協調各部會機構，制定四年中程工作計畫 (1997年7月至2001年6月為止)。其計畫推動目標共有五項(王佳煌，2001：121-122)：

1.      推廣網際網路普及應用，包括一般生活層面、工商應用、電子化政府等。

2.      推動網際網路到中小學，普及網路資訊教育。

3.      發展台灣成為亞太地區網路樞紐，積極推動電信自由化。

4.      建立「全球華文網路資訊中心」。

5.      積極發展網路多媒體產業。

進入資本主義階段的中國大陸

中國大陸自1978年經濟改革開放以來，社會的經濟型態漸漸在轉變，根據黃仁宇(2000)針對二十世紀末的資本主義觀察，認為資本主義最顯著的特色為「負債經營」(deficit financing)的經濟體系，而進入二十一世紀的中國大陸已進入資本主義的階段，意即私人資本在公眾生活之中，發揮了最大的作用，負債經營是一個緊要關鍵。很多重要企業，尚且在國外籌資(黃仁宇，2000：99-107)。就中國電信近日欲在美國上市便是一例，而中國大陸的相關電信產業也在近幾年由國營企業民營化，各電信業務已可見競爭態勢。

另外，亦有中國大陸學者胡延平(2001)等指出「網絡、信息經濟的發展正在打造中國的中產階層。社會結構的安排中有一個龐大的中間階層，是社會走向穩定的重要結構因素」(胡延平等，2001：34)。然而，中國大陸雖標榜欲「實現有中國特色的社會主義」，但在加入WTO之後為了整合進世界經濟體系，實際上許多資訊政策或商業行為已漸漸走向資本主義的道路，故下列研究試圖進行分析中國大陸在資訊基礎建設政策上，國家機器與資本主義市場的關係。

二、研究方法及目的

本研究試以利用比較分析的架構，從政治經濟的觀點分析資本主義國家機器與國家資訊基礎建設之間的結構關係類型。此NII的分析架構是由元智大學社會學系專任助理教授王佳煌提出，其主要有三個層，第一層或中間層是資本主義國家機器的政策體制，其中包括相關部會機關、政策工具與政策網路，中間層之下第二層是資本累積的體制，中間層之上第三層則為社會發展層面，包括經濟成長、社會平等、社會與經濟基礎建設等。資本主義國家機器的目的就是要透過社會發展或資本累積，或兩者兼顧，建立其正當性(王佳煌，2001：89)。

分析工具

根據王佳煌(2001)所提出的NII分析架構有三層，第一層或中心層是國家機關與市場，第二層或下層是資本主義國家與資本累積之間的狹義、廣義結構連繫，第三層或上層是社會發展，如圖一所示：

圖一、NII的分析架構

資料來源：王佳煌(2001：97)

此NII架構的第一層或中間層概念源自於Henderson & Appelbaum綜合了Ralf Dahrendorf的市場理性(market rationality)與計畫理性(plan rationality)兩個概念，以及Chalmers Johnson根據Ralf Dahrendorf更進一步發展的計畫意識型態(plan ideology)與市場意識型態(market ideology)，提出一個概念架構，用以涵括、分析國家與市場之間的關係，見圖二：

圖二、中心層的分析架構

                  市場意識型態         計畫意識型態

                    市場理性             計畫理性

資料來源：Henderson and Appelbaum(1992: 21)；王佳煌(2001：93)

由於王佳煌(2001：94)認為Henderson & Appelbaum的分析架構著重的是國家與市場互動的模式，而該文章於1992年出版時，NII的議題與相關討論並明顯，他們的文章也不是談NII議題，所以王佳煌將其二乘二的表格拉成一條直線，以光譜形態表現國家介入市場的程度，區分上述表格所提的四種關係，如圖三所示。

更進一步，王佳煌(2001：93)在分析各國的經濟形態時表示國家的經濟分類並非靜態的，例如中國大陸早期在共產主義的思維下是屬於計畫意識型態，但自1978年經濟改革後則向計畫理性移動。此外，王佳煌(2001：132-135)主要探討美國、歐盟、台灣與新加坡推動NII的政策、行動上有何異同，呈現什麼規模。

就NII與資本累積的關係而言，美國與歐盟的作為傾向依據市場意識型態，台灣與新加坡則偏向計畫理性，但非計畫理性意識型態。就NII與社會發展的關係而言，美國和歐盟的政策和願景卻又偏向市場理性，希望藉由遵循市場動力的途徑，由國家機關從旁輔助，透過學校教育與醫療資訊體系，建設資訊普及的社會，提供完整的資訊服務。另一方面，台灣與新加坡則還是依據計畫理性，由國家機關主導推動資訊科技的普及應用，將資訊科技散佈到社會各個層面，包括教育資訊化、醫療資訊服務、防治網路犯罪等。

圖三、國家介入市場程度之光譜

市場         市場理性       中間均衡       計畫理性        計畫

意識型態                                                   意識型態

研究目的與限制

雖然其分析假構顯示，NII可以在不同的政治經濟體制中進行，但從新加坡與台灣的經驗來看，其他工業國家，尤其是新興工業國家或開發中國家，若要推動NII，在資本累積與普及資訊應用方面得到較好的效果，計畫理性的途徑，可能是比較值得參考的。而本研究的觀察對象─中國大陸在圖三的國家介入市場程度之光譜中雖然一開始被列為計畫意識型態，但在90年代後期，中國大陸為了加入WTO所做的經濟政策準備，如電信產業由國營企業轉由民間集資的過程，在在顯示了其政策已漸由計畫意識型態走向計畫理性，其符合王佳煌的結論推導，也是個未來在資訊政策推動上不可忽略的國家。

不過，本研究的目的在於想更進一步地討論中國大陸在推動NII政策上，國家政府所扮演的角色，正如王佳煌(2001：135)也提到，每個國家的政治經濟體制有其歷史傳統與社會結構，並不容易全盤照抄模仿。就以國家導向類型的台灣和新加坡而言，雖然兩者皆為計畫理性，但實際運作的模式和操作的手法，還是有某些差異，主要是由於兩個國家政府推動NII在時間上有落差，展現的嚴密程度有高低之別。然而，中國大陸的信息化進度更是較台灣、新加坡晚了許多，雖然其政府喊出「科技跳躍」[6]，但整體國家的政策落實以及社會經濟實質背景上還是無法真正如其所言，故中國大陸NII政策在計畫理性的程度上必與台灣和新加坡更有不同的差異，所以圖三的光譜並非能夠截然化分為五塊，而是在這條直線上，國家扮演的角色有程度的差別，而每個國家政府介入的程度之間是需要比較得知的，但本研究限於資料搜集有限，故先行將中國大陸相關信息結構基層的概況做一番描繪，並將所獲得相關政策資料分析其政策進展狀況，希望在未來的深入研究上更進一步與台灣、新加坡等東南亞國家比較分析其政治經濟狀況。

三、中國大陸信息基礎結構(NII)發展概況

中國大陸使用網際網路的歷史相對較短與初期發展速度緩慢，網際網路普及程度相對落後，網際網路相關立法與先進國家相比，進度較晚，而具體的政策行動包括除了早期推動的「中關村地區教育與科研示範網路」及「金橋計畫」等網路基礎建設之外，另外還包括1996年1月成立的國務院資訊化工作領導小組、1997年3月成立中國互聯網路資訊中心(CNNIC)[7]，以及1998年3月成立的信息產業部等，展現其推動國民經濟和社會服務資訊化進程的旺盛企圖心。

三金工程─金橋計畫

中國大陸於1993年底正式啟動國民經濟信息化，提出「三金工程」其中「金橋」亦為推動國家資訊基礎建設的計畫。此外東南亞國家如南韓、泰國和馬來西亞亦有類似之計畫。所謂「三金工程」，即金橋工程、金關工程和金卡工程，而其目的在於建設中國的「信息準高速國道」，亦即台灣所言「資訊高速公路」。

金橋工程是屬於信息化的基礎建設，為中國信息高速公路的主體。中國大陸所稱的「金橋網」是國家經濟信息網，「其以光纖、微波、程控、衛星、無線移動等多種方式形成空、地一體的網絡結構，建立起國家公用信息平台」[8]。

中國大陸對此建設的目標在於「覆蓋全國，與國務院部委專用網相聯，並與31個省、市、自治區及500個中心城市、1.2萬個大中型企業、100個計劃單列的重要企業集團以及國家重點工程聯結，最終形成電子信息高速公路大幹線，並與全球信息高速公路互聯」[9]。

中國大陸Internet的發展情況

中國大陸網路發展原因就張振興[10]的歸納有四項要點：第一、國家經濟利益；第二、科教興國；第三、資訊戰與國家安全；第四、「領網」[11]的建立。就發展歷程而言，可分為第一階段、1986年到1994年是以使用電子郵件為主的網路起步階段；第二階段、1994年到1995年是教育與科研網路發展的階段；第三階段、1995年迄今可算是商業應用的發展階段(張振興，2001：27-35)。

中國大陸近來來的經濟快速成長促成了網路人口快速增加，跨年比較中國互聯網資訊中心1997年11月迄今所發佈的《中國Internet發展統計報告》即可發現，中國大陸人口成長幅度與速度頗為驚人；根據是項統計報告，截至1997年10月31日，中國網路人口只有62萬人；最近一次的統計報告則顯示，截至2002年12月31日，中國大陸網路人口已達5910萬人[12]。

圖四、中國大陸歷次調查上網用戶人數(萬人)

資料來源：CNNIC

四、相關NII政策討論

中國信息化法律體系確立的發展階段[13]

中國大陸信息化政策法律環境的建設，大致經歷了準備階段、萌芽階段和成長階段等三個發展階段：

1.      準備階段：

這段期間，中國大陸正處於從計畫經濟走向市場經濟轉型初期，市場經濟法律體系基本上處於初創，信息化立法僅限於電信安全與資源分配、機構與行業管理初步的政策制定。

2.      萌芽階段：

90年代初期到中期，資訊社會的概念才普遍成為世界各國的共識，就連NII也是在這個時期才被重視。而中國大陸是在國際上為了促進信息化的有序發展，推動社會全體成員積極參與，各國開始制定相關政策，試圖建立政策和法律環境下，其信息化法制開始設立。

3.      成長階段：

二十世紀末迄今，中國大陸的立法數量與質量明顯的成長，立法的層級也由原來的政府部門立法向最高權利機關立法和地方立法擴展。相關的司法實踐大量出現，部份立法基本成熟。據不完全統計，截止到2001年底，中國制定各種信息化法律法規已超過500件，其中相關法律超過15件，行政法規超過20件，部門規章、規範性文件超過300件，地方規章、規範性文件超過100件。

中國信息化法制建設的主要內容[14]

世界各國信息化法規建設的主要特點：一、虛擬世界的法律體系完備；二、信息化應用的法律政策體系建設成為重點，如電子商務與遠距教學等；三、傳統法律體系受到挑戰；四、依各國國情不同，制定各自的政策法律；五、新的國際規則制定中充滿利益衝突。根據上列的情況，中國大陸在信息化法制的建設主要內容如下：

1.      初步建立了教科學的電信行業管理法律體系

如《中華人民共和國電信條例》、《無線電管理條例》、《通信行政處罰程度規定》等政策、法規，其他一系列規範電信市場競爭、維護消費者權益的法律法規也在制定之中，初步形成了開放的、公平有序的法制環境。

2.      初步形成了教完備的互聯網(Internet)網絡管理法律體系

如《互聯網信息服務管理辦法》、《計算機信息網絡國際聯網管理規定》、《互聯網電子公告服務管理規定》、《互聯網上網服務營業場所管理辦法》等一系列行政法規、規章等頒布實施，初步建立了較完備的互聯網網絡管理法律體系。

3.      初步建立了有效的產業促進政策體系

包括信息產業市場主體法律體系、信息產業政府管理和服務法律體系、信息產業技術創新法律體系、信息產業風險投資法律體系、專門產業政策體系。

4.      初步形成了較為合理的信息產業市場競爭法律體系

如《公斤電信網間互聯管理規定》、《電信網間互聯爭議處理辦法》、《電信業務經營許可證管理辦法》、《互聯網骨幹間互聯服務暫行規定》等一系列規章、政策，初步形成了較為合理的市場競爭法律體系。

5.      初步形成了促進信息化應用的政策體系

如《國民經濟和社會信息化專薦規畫》、《上網銀行業務管理暫行規定》、《上海市社會保障管理辦法》等中央和地方的信息化應用的政策法規，使得國民經濟和社會信息化應用的政策體系初步成型。

6.      初步形成了較完備的信息安全法律體系

如《計算機軟件保護條例》、《計算機信息系統安全保護條例》、新《刑法》、《計算機信息系統安全專用產品檢測和銷售許可證管理辦法》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《全國人民代表大會常務委員會關於維護互聯網安全的決定》等法律，結束了中國大陸計算機信息系統安全及計算機犯罪領域無法可依的局面，使中國信息安全法律體系的建設較為完備，為打擊計算機犯罪活動提供了法律依據。

7.      建立了強有力的知識產權保護法律制度

中國大陸的知識產權法律制度直接體現了中國信息化法制的水平。中國以20年不到的時間，經歷了西方發達幾百年的知識產權立法過程。剛確立的《專利法》、《商標法》、《著作法》、《計算機軟件保護條例》和2001年新制定的《集成電路布圖設計保護條例》建構了完整的信息化知識產權保護法律體系。

中國社會科學院信息基礎結構與經濟發展研究中心學者歐陽武指出，中國大陸於2000年在信息管理法規建設有很大的進展，各項與互聯網(Internet)、信息內容與信息應用相關的管理辦法及條例紛紛訂立。2000年9月，中國國務院頒發了「中華人民共和國電信條例」和「互聯網信息服務管理辦法」。10月，信息產業部發布了「互聯網電子公告服務管理規定」等，在電子商務上，2001年7月，人民銀行頒布了「網上銀行業務管理暫行辦法」。

歐陽武認為，從上面相關規定可見，以電信管理條例為基本框架，構成了信息基礎結構中信息通信網絡的規範，在這信息通信網絡內部的各組成要素及信息通信網絡的經營被電信管理條例所規定；在信息資源管理方面，有國務院頒發的「互聯網信息服務管理辦法」和信息產業部的「互聯網電子公告服務管理規定」。另外，在應用領域方面，網上證券與網上銀行業務的管理已經確定了管理架構[15]。

未來信息化發展重點

根據中國大陸的國家發展計畫委員會指出，從2000年開始的五年到十年間，中國信息化建設的發展重點將涵蓋下列十個領域，前面五項可歸類為信息化網絡的建置，而後面五項則多集中在信息化設備的製造，而這十項大多與網路發展有直接或間接關係[16]：

1.      加速信息網絡基礎建設，並建設寬頻互聯網，作為經濟與社會信息化平台。

2.      著手建設電子政務系統，形成連接中央到地方得政府業務信息系統。

3.      制定中國電子商務框架，以利於電子商務之發展。

4.      推行數位化城市之工程，加速二網合一的城市數位化建設。

5.      加速移動通訊網的建置，尤其是第三代行動通信的開法與產業化工作。

6.      發展軟體產業、積體電路和超大型積體電路生產，以提升信息化設備水準。

7.      加強網路產品與資訊安全產品之研究開發與產業化工作。

8.      加強以數位電視為代表之音訊及視訊產品，並加快廣播電視數位化之腳步。

9.      發展新型顯示器，電力電子器具，光電子器件、敏感元器等新型元器件。

10.  加強光通信產品之研究開發與產業化工作。

五、結論

根據資本邏輯論(capital logic)指出，資本家彼此競爭，無暇或無力建構資本累積的條件與環境，這些在在都需要靠靠國家提供。國家的功能在於推動基礎建設，建立法律架構，調節勞資衝突，保護本國企業，協助他們在世界市場競爭(王佳煌，2000：21)。不論是市場理性的美國、歐盟，或是計畫理性的台灣、新加坡國家政府無非循著此邏輯運行。然而，中國大陸由於早期施行共產主義，甚或「有中國特色的社會主義」以致社會「均貧」，不但社會發展上不理想，而在世界經濟體系中最具競爭力的資本亦無累積。遑論國內的資本家是否有力建構資本累積的條件與環境了，就連國家希望藉由政策累積資本似乎不是那麼容易。

由上述中國大陸對於NII的相關政策制定方向發現，其藉由國家政府力量進行資訊基礎建設的實行，將較於美國或歐盟等國家之市場理性來得較有效率，但相對於台灣和新加坡而言，其建置的重點還是停留在資訊網路與設備的建置，這是因為其網路發展時間歷程較晚所致，而且中國大陸幅員遼闊，在總的數量上或許再過幾年即將迎頭趕上台灣和新加坡，但就普及率和人民的資訊素養而言，是還有相當的落差，而NII政策的落實，不僅在數量上面求衝刺，而且在質能上更要求精美。

當然，就馬克思所言，量變到一段時間後即會產生質變，在美國、台灣或新加坡，其政策重點已經考量到所謂的數位落差，這是屬於社會發展層面的問題，而中國大陸現階段尚處於資本累積的階段，希望透過政策以達對外招商的情況，似乎無暇顧及社會發展的問題，如數位落差的問題，包括階級、性別與種族或族群層面。然而，就中國大陸現行法規看來，其「不適當的政策制定」[17](張振興，2001：143-149)似乎管得太多，以致市場無法真正自由運作，尤其對於網際網路這項難以管制的「新媒體」，若要管太多似乎會影響其經濟發展，如中共封鎖Google搜尋引擎時，引起不少從事科學研究的網友聲討。而未來經濟越發展之時，政策法規的放鬆是否將危及其政體的正當性，是有待觀察的。

另外，現行的中央體制是否能在地方落實，其實也是個問題。雖然中國大陸目前看似大一統的國家政策強而有力，但為了發展經濟，各地方政府卻有不同的政策出現，這對於中央而言亦是個隱憂。

六、參考文獻

博碩士論文          

1.      王雅慧，中共管制網際網路之研究---以政治向度探討，中國文化大學/中國大陸研究所，碩士論文，2001。

2.      張振興，中共網際網路管制現況分析，東吳大學/政治學系，碩士論文，2001。

書籍

3.      王佳煌，2000，《資訊社會學》，學富出版，台北。

4.      胡延平等，2001，《數字藍皮書─2000~2001年中國網絡經濟發展生態報告》，社會科學文獻出版社，北京。

期刊

5.      黃仁宇(2000)，〈中國的經驗：資本主義還是社會主義〉，《歷史論壇》，第144期，2000年1月，頁99-107。

6.      王佳煌(2001)，〈資本主義國家與國家資訊基礎建設─政治經濟的比較分析〉，《思與言》，第39卷第1期，2001年3月，頁89-143。