第一章緒論

新工會法實施後，

教師工會團體協商之研究

Collective Bargaining of Teacher’s Union

After the New Labor Union Act

王怡中

中山大學教育研究所

n996050101@student.nsysu.edu.tw

摘要

本研究主要探討中、美、日三國教師工會與團體協商制度之現況，比較美、日教師工會二國團體協商制度值得我國借鏡之處，最後探討新《工會法》實施後，教師工會團體協商之適當作法。本研究採用質性研究法，透過文獻分析與深入訪談得到研究結果。

關鍵字：工會法、團體協商、教師工會。

Collective Bargaining of Teacher’s Union

After the New Labor Union Act

This study examine the teacher’s union and the collective bargaining systems in Taiwan, U. S. A. and Japan; and compare the collective bargaining systems in U. S. A. and Japan which are worth learning; and examine the proper collective bargaining systems after the new labor union act. We use qualitative approach, based on document analysis and interview for the findings.

Key words: the new labor union、collective bargaining、teacher’s union

第一章緒論

第一節研究背景與動機

傳統社會觀念變遷，教師不受尊重，工作壓力增加。教師渴望成立教師工會。

《工會法》修正草案終於在西元2010年6月修正通過，2011年5月1日開始施行，新《工會法》第四條規定：「教師得依本法組織及加入工會」（工會法，2010）。

陳怡如（2011）的研究顯示，教師會傾向專業主義，且有「搭便車」之問題，未來發展空間有限；相對地，教師工會融合專業主義與工會主義，未來很可能取代教師會的功能。

新《工會法》第六條，教師只得加入產業工會及職業工會，應以同一直轄市或縣（市）為組織區域，不得組織學校層級之工會（企業工會）。新《工會法》第六條規定教師自由加入工會。依據美國「工會安全」（union security）措施原則，必須使會員強制入會，由雇主協助轉帳代扣會費，以保障工會正常運作（引自林斌，2011；秦夢群、劉家維，2011）。《團體協約法》第六條之規定：工會會員受僱於雇主之人數，需逾其所僱用勞工人數二分之一，此工會方擁有協商資格。自由入會可能導致會員數不足而失去代表性，無法與雇主進行協商。《團體協約法》第三條：「團體協約違反法律強制或禁止之規定者，無效」。

由以上可知，教師工會在目前相關規定的種種限制之下，必須透過團體協商，將更多工會安全措施納入團體協約，以支持工會正常運作。

美國有研究指出，團體協商的結果，在提升教師福利與薪資的同時，亦提升學生成就測驗分數（引自林斌，2011）；約束團體協約的簽訂，對學生學業成就有負面影響（Moe，2009），可見團體協商能藉由協約中的規定，提高公共服務品質，以提升學生學業成就。

教師工會未來發展，能改善教育環境，提升教育品質與學生學業成就，然現今《團體協約法》並未規範團體協商程序，探討教師工會團體協商之研究亦不多見（陳怡如，2011），迄今尚未建立團體協商制度，因此，建立教師與雇主的協商制度實為刻不容緩之事。

第二節研究目的與問題

研究目的：

一、探討中、美、日三國教師工會與團體協商制度之現況。

二、比較美、日教師工會二國團體協商制度值得我國借鏡之處。

三、探討新《工會法》實施後，教師工會團體協商之適當作法。

研究問題：

一、中、美、日三國教師工會之發展背景為何？

二、中、美、日三國教師工會之運作情形為何？

三、中、美、日三國教師工會團體協商制度之現況為何？

四、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協商代表如何產生？

五、新《工會法》實施後，教師工會團體協商合適之議題為何？

六、新《工會法》實施後，教師工會團體協商如何進行協商安排？

七、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協約存續年限為何？

八、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協商僵局如何處理？

第三節名詞解釋

一、 新《工會法》

2010年6月23日修正，2011年5月1日施行之《工會法》，於本研究中稱為新《工會法》（New Labor Union Act）。

二、 教師工會

教師依據新《工會法》第四條組織之工會，稱為教師工會（Teacher’s Union），包含產業工會與職業工會。

三、 團體協商與團體協約

（一）團體協商為勞工與雇主雙方訂定與執行協議之過程，記載與簽訂協議內容之書面合約為團體協約。（二）團體協約之內容為勞動關係及其相關事項。（三）本研究中所指之勞方為教師工會，雇主為學校。

第四節研究限制

壹、跨領域學識之缺乏

研究主題跨足教育、法學及勞資關係領域。研究者未有後二者之知識背景與工作經驗，進行相關問題探討時，可能對問題剖析上不夠深入。

貳、改變中的制度

新《工會法》於西元2011年五月一日施行，教師工會成立至今至多一年。然此法開始實施後，期間相關配套規定才陸續制訂公布，共識有待建立，變動性也大。研究者必須隨時關注，並據此更新研究資料，避免研究心血與事實不符。

第二章文獻探討

第一節我國教師組織發展歷程

一、清末民初教育會

光緒32年，清廷公布「教育會章程十五條」，各地教育會與教育總會紛紛成立。以研究地方教育問題，提供改進教育之建議或方案，舉辦教育事業為宗旨。

二、國民政府教育會

西元1931年，教育會依《教育會法》成立，以研究教育事業，發展地方教育，協助政府推行教育政令為宗旨，有官方色彩，未受到教師的信賴。分為省、縣（市）、鄉鎮（區）教育會三級，下級受上級之指導。會員資格：公私立學校教職員、社教機關職員、專科以上畢業研究教育並有教育著作者。（教育部，2002；舒緒緯，2003）

三、教師人權促進會

西元1988年《人民團體法》修正通過後，「教師人權促進會」便依此法成立，屬於一般人民團體。成立宗旨為關懷教師人權、保障教師工作權、關心教育品質，以及推動教育改革，聯合其他民間團體催生《教師法》。西元1995年《教師法》通過後，便協助籌組教師會之工作（林斌，2003；教育部，2002；舒緒緯，2003），人權促進會的發展遭遇瓶頸，會務幾乎停擺（引自林斌，2003；蔡金田，2011）。

四、教師會

西元1995年，《教師法》公布施行，教師會紛紛成立，成為教師組織中最大力量。其組織層級分為三級，中央為全國教師會；直轄市及縣（市）為地方教師會；學校為學校教師會。基本任務為維護教師專業尊嚴與專業自主權、研究並協助解決各項教育問題。

《教師法》規定，教師會能與各級機關協議教師聘約，擁有協議權，但行政機關無協商義務，而教學改革導致工作壓力大增，卻未見相對的行政支援充實，基層教師普遍充滿失落感。教師會未採取強制入會設計，會員與非會員權益難以區隔，產生「搭便車」（ free rider ）效應。由於以上因素，會費收取方面只能採取低標準，避免會員流失，造成財務困難（林斌，2003）。

第二節我國教師工會團體協商運作分析

壹、工會組織

一、主管機關：中央為行政院勞工委員會，地方為其直轄市政府或縣市政府。

二、工會類型：產業工會與職業工會。教師不得組織或加入企業工會。

三、違反安全原則：自由加入工會、雇主無協助代扣會費、無會務假等。

貳、團體協商架構

一、協商資格：勞方代表為教師工會，會員受雇於雇主之人數超過其員工二分之一者擁有協商資格；雇方代表為學校。

二、協商代表：協商代表之人數，以協商所必要者為限。資格方面，以工會或雇主團體之會員為限，但經他方書面同意者，不在此限。

三、簽約後的追認與核可：工會簽訂團體協約後，應經會員大會或會員代表同意，送至主管機關備查；雇主方面，公立學校需取得上級主管機關核可。

四、履約：履約如發生爭議，可依據《勞資爭議處理法》的調解、仲裁或裁決程序處理。工會可提起民事損害賠償。（王政彥、吳正榮，2011）。

參、團體協商議題範圍

整理數位學者之看法，（王政彥、吳正榮，2011；方彩鳳，2002；林斌，2011；秦夢群、劉家維，2011；陳怡如，2011；《團體協約法》第十二條）團體協商議題範圍如下：

（一）經濟性議題:職災補助、加班補償請求、交通費、午餐指導費……等。

（二）制度性議題：團體協約制度之規定與維護工會安全原則。

（三）行政性議題：超額教師調出、教師專業成長、安全衛生與健康維護等。

肆、團體協約的效力與效期

團體協約的約束對象為當事團體之雇主及勞工。團體協約期限內，雇主及勞工如自當事團體中退出，或當事團體解散，仍然保有遵守團體協約之權利與義務。

下列三者中選擇較適合之效期簽訂：（一）不定期：團體協約簽訂一年後，得隨時終止。（二）定期：以三年為限。（三）以工作完成為期限，不得超過三年。

伍、誠信協商與協商義務之違反

《團體協約法》規定，對於他方所提之團體協商，無正當理由不得拒絕，否則經《勞資爭議處理法》之「裁決」認定後處以罰鍰。

陸、僵局處理

協商僵局產生時，可以《勞資爭議處理法》之調解、仲裁處理（丁志權，2011）。

一、調解：經過申請、調解委員會組成、調查、調解等程序。調解如成立，而當事人一方為工會時，便視為當事人間之團體協約。

二、仲裁：調解不成立時，得向直轄市或縣（市）主管機關申請仲裁。

柒、爭議行為

《勞資爭議法》第五十四條規定教師不得罷工。陳怡如（2010）的研究指出，教師仍可採取其他爭議行為，例如：遊行、集體請假、拉布條或會員穿著有標語之衣服以示抗議、發傳單、全天自習等。

捌、小結

由本節上述之討論，整理出教師工會團體協商運作流程圖如圖表 1團體協商運作流程圖。

圖表 1團體協商運作流程圖

資料來源：研究者自行整理

第三節美國教師工會團體協商運作分析

本節統整多位學者（方彩鳳，2003；吳育仁，2002；吳育仁，2010；林斌，2011；秦夢群、劉家維，2011；陳怡如，2011；郭諭陵，2007；蔡清華，2003；謝棋楠，2010；Cooper Bruce S. & Sureau Joh，2008 ；Hartney Michael & Flavin Patrick，2011；Sullivan & Timothy Daniel，2009；West Kristine Lamm & Mykerezi Elton，2011）之看法，探討全美教育協會與美國教師聯盟之概況，及美國教師工會之協商運作相關事項。

美國教師組織可分為全國、州及地方三級。全國等級教師組織有全美教育協會（National Education Association，簡稱NEA）與美國教師聯盟（American Federation of Teachers，簡稱AFT），均兼具工會及專業性質。州及地方之教師組織多加入此二個全國性教師組織。

壹、美國教師組織概況

一、發展背景

(一)全美教育協會（National Education Association，簡稱NEA）：成立於1857年至今已有320萬名會員。成立之初採取保守、溫和的專業路線，1968年改為激進的工會路線，1981年以團體協商、提高政治影響力等取代。 (二)美國教師聯盟（American Federation of Teachers，簡稱AFT）：創立於1916年。工會色彩比全美教育協會濃厚。過去多採罷教等激列手段，常遭非議。1980年代後，罷教行動漸趨和緩，至今成員已超過130萬名。

　　二、運作目標

全美教育協會：以支持教育專業人士，進而促使美國教育普及發展為宗旨。美國教師聯盟：以爭取會員福利及兼具尊嚴、安全工作環境為宗旨。提升教育服務品質，促進工會、國家及整個世界民主、人權及自由。

三、未來展望

二組影響教育政策之方法已不若以往激烈，更注重教育專業相關議題，提升學生學習成就。二組織差異逐漸縮小，開始有合併之議。

貳、美國教師工會之協商運作分析

美國教師工會之協商運作主要依循《國家勞工關係法》（National Labor Relation Act）、《勞資關係法》（Labor Management Act）與《勞資關係報告暨公開法》（Labor-Management Reporting and Disclosure Act）。依此三法，美國教師工會之協商程序運作如下：

一、建立團體協商關係

依受雇者勞務性質劃分協商單位（選舉單位），再由協商單位中有投票資格者投票選出有協商資格與履行團體協約之工會。

二、團體協商過程

組成協商小組、擬定協商建議案、約定基本規則

三、協商義務

（一）誠信協商：以下情形可視為誠信欠缺之態樣：1.對於提案的內容含有破壞協商或刻意規避協議之目的。2.片面決定協商議題。3.表面協商（surface bargaining）堅守不可能被接受之提案、只駁回他方之提案。4.附條件協商：要求對方為一定之行為後，才進行協商。（二）提供資料：雇主有提供資料的義務，工會沒有替代方式取得資料時，雇主必須在合理限制下，讓工會進入工作場所蒐集資料。

四、協商議題

（一）應協商事項（mandatory）：勞雇雙方必須於協約中約定，且不得拒絕協商之項目。（二）得協商事項（voluntary or permissive）：得進行協商，但無義務達成協議之議題或完成團體協約。（三）禁止協商事項（illegal）：公共部門機關之管理權，不得列入協商。

參、小結

我國與美國於協商制度上均要求誠信協商與協商義務之精神。違反誠信協商之樣態多如牛毛，無法以法律一一制訂，美國之團體協商制度已行之有年，累積之判例相當多，足以做為參考標準。美國團體協商通常在協商前，由雙方協商小組先制訂基本規則，使協商順利進行。

第四節日本教師組織運作與團體協商分析

日本教師組織並未擁有協商權，但仍以其運作策略影響日本教育政策。日本工會之團體協商制度運作有值得我國借鏡之處。。本節綜合幾位學者（林斌，2009；秦夢群、劉家維，2011；梁忠銘；2003；楊思偉，2011）之看法，彙整如下：

壹、日本教師組織概況

「日本教職員組合」（Japan Teachers Union，JTU，日教組），1947年成立，日本主要教師組織中最早成立者。成員人數最多。「全日本教職員組合」主張專業主義；「日本高等學校教職員組合」與「全日本教職員組合」乃自日教組分離而另組團體。因此本節主要探討日教組的制度。

一、日教組之發展背景：

約1950年代，日教組堅持民主改革政策，與政府發生長期衝突。1960年代，由於長期政治鬥爭，降低教師向心力，會員流失與政府打壓，改以溫和方式爭取權益。1980年代迄今，日教組與政府的關係轉為合作與對立共存。

二、日教組之制度現況：

（一）目標：教職員待遇及勞動條件的改善、學術研究民主化、民主主義教育建設等為其組織目標。（二）教育議題影響實例：1.推舉候選人參加議會選舉：1952年成立「日本民主教育政治聯盟」，推舉候選人參加議會選舉，同年眾議院選舉，推薦59名候選人當中有38人當選。2.反對「勤務評定」制度：1957年首相推行「勤務評定」制度，由校長評定教職員等級，較差之教師不得晉級或加薪，引起日教組以「集體休假」罷工活動強烈抗爭，許多幹部因此被捕。3.反對干預教師專業自主：1984年國會欲通過《教職員許可法》修正案，加強對教師之控制。日教组與其他社會團體强烈反對，阻止修正法案通過。

三、小結

日教組無團體協商權，因此以政治聯盟與激烈抗爭手段造成組織目標。我國教師工會可運用遊說方法並與其他團體結盟聯合推動教育議題。例如：發佈政策主張或新聞稿，表達對個別法案之立場，要求政黨表態或納入選舉政見。在政黨利益不受衝突時，此策略可能對其造成壓力，而採取合作贊同之立場。

貳、日本協商制度

日本近代勞工法體系成立至今，團體協商之制度運作已超過六十年，其學說與相關實務見解有其值得參考之處。以下整理數位學者（王能君，2004；王能君，2005；張義德，2007；澎百崇、陳正良、吳慎宜、徐廣正、康長健，2008）之文獻，並討論如下：

一、協商權之取得：工會有團體協商權，雇主無正當理由不得拒絕團體協商，相對地，工會在法制層面無誠信協商之義務。二、團體協商事項：日本所有勞動相關法規均未提及團體協商事項，因此需以是否符合日本《憲法》第二十八條或《勞動組合法》中保障團體協商權之目的加以判斷。三、協商程序；工會向雇主提出「團體交涉請求書（団交申入書）」，勞資雙方共同決定團體協商之當事人、協商代表、協商事項、時間、地點後，進行團體協商。四、誠信協商：雇主有誠信協商義務，無正當理由拒絕團體協商屬不當勞動行為。五、違反誠信協商之救濟：行政救濟與司法救濟

參、小結

日本法規重視勞方團體協商權，於《憲法》中明訂勞方團體協商權，可見重視之程度，且勞動團體均可協商，非限定於工會。雇主無正當理由不得拒絕團體協商，而未對工會有相同的規定。只要雇主盡力協商，即使最後無法簽訂團體協約，亦不構成不當勞動行為。可知日本在重視誠信協商的同時預留彈性

日本雖於法規上僅規定必須「誠信協商」，而以此原則為根據，經由日積月累的眾多實務判例上整理出之案例原則。我國於《團體協約法》第六條提出三項情形為無正當理由拒絕團體協商，事實上無誠信協商之樣態應更多，將來亦有賴於個案之判斷累積基準。

第三章研究設計與實施

壹、研究設計

本研究以深入訪談法，訪談勞雇雙方代表，即教師工會幹部與學校行政人員。以立意抽樣法（purposive sampling）進行抽樣。同一縣市如分別成立職業工會與產業工會，則二者均邀請進行訪談。訪談時，口述訪問受訪者，受訪者同意後進行錄音，匿名方式處理訪談資料。

貳、訪談大綱

訪談大綱設計為半開放式問卷，即部分問題讓受訪者自由回答，而部分問題擬定好選項供受訪者選擇。

參、訪談對象

表 1受訪雇主資料

代號	年齡	性別	任教階段	學校行政職務層級	服務年資
A1	30s	女	國中	主任	11～15
A2	40s	男	國中	主任	16～20
A3	50s	女	國中	主任	25年以上
A4	50s	男	國中	校長	25年以上
A5	50s	男	國小	校長	25年以上
A6	40s	男	國小	校長	16～20
註：年資計算至101年七月底止。資料來源：研究者自行整理

表 2教師工會受訪者資料

代號	年齡	性別	任教階段	幹部層級*	工會類別
B1	50s	女	高中	高階	職業
B2	30s	女	國中	中階	職業
B3	40s	男	國小	高階	產業
B4	40s	男	國小	高階	產業
B5	40s	男	國小	高階	職業
B6	50s	男	國小	高階	職業
*高階為理事長與副理事長，中階為其他幹部。註：因教師工會成立至今均未滿一年，故未列入入會年資。資料來源：研究者自行整理

第四章預期研究結果

本研究預期於西元2012年五、六月進行訪談，並解答以下問題，為此研究領域產生貢獻：

一、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協商代表如何產生？

二、新《工會法》實施後，教師工會團體協商合適之議題為何？

三、新《工會法》實施後，教師工會團體協商如何進行協商安排？

四、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協約存續年限為何？

五、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之協商僵局如何處理？

六、新《工會法》實施後，教師工會團體協商之雇主應為學校或教育主管行政機關？

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