Subject: 國立臺東大學
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Date: Wed, 16 May 2012 00:28:08 +0800

十二年國教的指引與挑戰

陳信宏

台東大學教育學系教育行政碩士班

[email-masked]

壹、前言

我國自民國五十七年實施九年國民教育後，迄今三十餘年來，國中生的升學競爭一直是最被關心的教育問題之一，目前國中畢業生升學高中、高職及五專之容量已逾百分之一百，近年來政府也一再推動多元入學、綜合高中、高中職社區化等教改方案，但是，國中學生之升學壓力未見減緩，國民教育向上延伸乃被視為亟需面對的問題（教育部，2003a）。

筆者任今年教的一個畢業班的三十五位畢業生中，有十二位經由免試入學管道進入高中職就讀。對於某些學生來說，能見到他們已有一個確定的出路，也為他們感到欣喜。李建興（2009）在國政評論中說到在教育部中部辦公室宣布，今年將試辦高中免試入學，針對全國一０七所優質公私立高中，提供二七００個名額，以國中在校成績為門檻，全校排名前5％或前10％國中生，可免參加基測，直接以國中在校成績申請進入社區高中就讀。這個方案還需經過討論與提供適當的配套措施，不過它可為國中畢業生提供另一個升學管道，而且可減緩部分國中生升學壓力，甚具創意，也亟力支持贊同，建議在今年初辦成效檢視後，正式宣佈擴大試辦三年，以打開國中升高中這一關鍵的升學窄門與壓力。不過對於身處教學現場的筆者來說，卻也看到了不願見到的事實，那就是免試入學在今年四月公布錄取名單後，十二位不論成績好或不好但篤定進入高中職的學生，在課堂上以及日常生活表現，皆出現了或多或少隨便應付的態度與做法，當其他同學正在與國中基測奮鬥的同時，他們卻再也燃不起鬥志或已失去了努力的目標，輕鬆的過著國中『畢業前』最後二個月的學校生活，在國中任教的十五年當中，筆者曾陪伴了許多學子走過風起雲湧的教育改革階段，頭一次從學生的表現中感受到莫大的無奈與無助。曾有早先經歷基測考上高中職的學長姐回來找國中老師時，就說到今年升上高一的這屆學弟妹，整體素質與在校表現讓高中職教師們頭痛不已，先前經歷過聯考與基測的變革，筆者就深覺基測提早測驗會讓學子們有太多考試後的空窗期會虛渡而過，如今的免試入學，更是過猶不及，政府或學者專家的一片美意，在學生眼中可能只是一塊好踩踏的墊腳石而已嗎？我深深感到疑惑。免試入學提高了高中職入學機會，能讓學生感受到政府的美意並且提升學生素質嗎？

筆者在臺東縣曾先後任教於偏遠地區及市區學校，並擔任過導師及行政的職務，與家長及學生接觸的機會也不在少數，跟家長的親職座談互動當中，當跟家長們報告其子弟在三年後即將面臨到擴大免試升學，學校成績從七年級到九年級都要採計，另外再加上特殊表現，此時家長的反應呈現兩極化，一種是更密切關心孩子在校成績並且積極詢間該如何面對這樣的狀況；另一種則是無關痛癢，不管教育政策怎麼變，以不變應萬變的家長也不在少數。針對免試入學所得到好與不好，相信某些家長仍察覺不到。在台東，原住民社經背景較漢人差、兄弟姐妹較漢人多、就學一般非原住民鄉鎮學校的百分比較高，也造成其參與學科補習項數比漢人低。另台東縣原漢國中生學業成績有很大差距，漢人學生平均分數55.53分比原住民學生42.76分，高出12.77分（巫有鎰，2007）。陳順利（2001）對台東原漢族群的研究發現，原住民學生的父母大多教育、職業地位、家庭收入較漢人低；加上兄弟姐妹數偏高，使家庭有限資源稀釋的更嚴重，而每個家庭的原住民學生所能分配到的資源就非常有限，這都可能會降低原住民參與補習的機會。在台東任教多年的教師們，常察覺到有諸多因素影響著學生在學習成就上低落，而教師們也付出不少心力，但獲得的成效卻不見顯著，甚至感覺毫無起色。學生在剛進入國中七年級時，通常大多學生都興致勃勃的學習每一個科目，但隨著八、九年級的到來，學生受到外界誘因變多了，科目的難度及廣度都增加不少，再加上學習科目並沒有太多的活潑性主題能吸引學生去專注學習，學生們漸漸的會有愈來愈多放棄學習的現象產生，再加上台東縣家庭背景低落的情形比其他縣市多出許多，在在都讓學生在求學上無法得到支持力量，十二年國教的目標是要提升學生素質，如果因為免試入學而造成如此的窘境，會真正提升學生素質嗎，又或者是十二年國教所始料未及的結果呢。

從國外文獻觀之，世界各國大多有將國民教育年限適度延伸的趨勢，但這些不同國家對國民教育年限的延長，有採向上延伸至等同我國目前高三的第十二年，也有採向下延伸至幼稚園的作法，馬總統的百年元旦文告當中，就明確指出，十二年國教推行勢在必行，並將於103年全面實施，而且還要採向下延伸至幼稚園一年。在我國目前有限的教育經費下，未來我國的國民基本教育在向上及向下延伸方面，究竟應採何種方式辦理？是否仍應延續目前九年國教採行義務、免費之方式？如何符應國家經建發展的需求，及國人生涯發展之企盼，以因應廿一世紀的國際競爭，實具亟需審慎研議的課題（教育部，2003a）。

貳、各國中等教育的發展特色與啟發

研究者在聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）教育統計中心查詢2008年報告顯示，主要高度發展國家義務教育年限從最少9年到最高13年不等，如表4 （UNESCO,2010）。

表4 2008主要國家義務教育年限表

國家名稱

義務教育年限

起始年齡

終止年齡

澳洲（Australia）

11

5

15

香港（Hong Kong）

9

6

14

日本（Japan）

10

6

15

南韓（Republic of Korea）

9

6

14

加拿大（Canada）

11

6

16

芬蘭（Finland）

10

7

16

法國（France）

11

6

16

德國（Germany）

13

6

18

冰島（Iceland）

11

6

16

挪威（Norway）

11

6

16

瑞典（Sweden）

10

7

16

瑞士（Switzerland）

9

7

15

英國（United Kingdom）

12

5

16

美國（United States of America）

12

6

17

資料來源：UNESCO（2010）

各國延長義務教育的目的是希望公民在18 歲以前，能夠具有充足的就業知能與公民基本能力。所以，德國從1964 年開始就規定青少年在接受完九年義務教育之後，如不繼續升學，則必須接受三年的職業義務教育。法國過去的義務教育年限為10 年，現在也延長至11 年。荷蘭要求學生在16 歲以後至少再接受一年全日制或兩年制非全日制的教育，澳洲在2001 年的目標是95﹪的學生應該完成12 年的教育（楊思偉，2008）。

綜觀當前世界先進國家國民教育之發展，呈顯七大趨勢：（一）持續延長國民教育年限至十二年。（二）中等教育後段之國民教育以「普及化」代替「義務化」（例如日本延長國民基本教育年限，但不要求強迫受教）。（三）追求精緻卓越的國民教育品質，並重視「受教過程」及「適性發展」的均等。（四）受教學生繳納基本學費取代完全免費及福利化政策。（五）私人興辦國民教育日益受到重視。（六）發展教育券措施，尊重學生受教選擇權，維持彈性學制。（七）實施另類教育（Alternative Education）方案，照顧學習上適應困難學生（鄭崇趁，2001）。以下針對幾個高度發展國家來分析各國中等教育的特色與啟發。

(一)、美國中等教育的特色與啟發

美國由於地廣人少，各地地理環境與人文背景差異性非常大，所以其呈現的教育問題更是非常複雜，不是可以用三言兩語形容的。不過，自己80年代以後，美國在整體公共教育的範疇中，自幼稚園至高中教育的階段，從聯邦中央政府的角度，卻也可以看到一項改革的主軸，那就是期望由量轉到質的改革，期望確立全國一致的國民文化與民族認同感，希望建立主要學科的全國共通標準及適當的評量制度，以確保高中畢業生能具共同的優秀的學力水準。美國80年代以後的改革方向，最強調的正是從沒有固定課程標準，太強調選修課程的方向，轉而全國一致同意應有課程的共同性與基準化（楊思偉，2000a）。

秦夢群（2001）提到美國在1990 年代之教育改革，較為重大之具體措施可歸納為以下五項，茲將其簡述並做補充說明：

（一）教育鬆綁：美國允許教育部提供各州及地方學區以相當的彈性及更多的機會運用教育部的經費以改善學校的教學及在全國性的教育目標之下創造更大的進步。這項做法其實就有如我們推行高中職社區化及提升優質學校數，結果就是希望學生能夠達成減少升學壓力、結合社區資源、改善學校教育、提升教育品質並延伸學校教育服務對象至社區居民，落實終身教育的理想。

（二）追求卓越：以麻州為例，自1993 年教育改革以來，即主張全州讓四、八、十年級之學生參加基本學力測驗，目的是使學生及學校瞭解主科學習成果。基本學力測驗的用意即測量學生及學校是否達到州立標準的工具，並藉此瞭解教學品質，建立有效的教學評量，以改善教學方法。這項做法與我們推行九年一貫課程、將聯考制度改成基本學力測驗的做法似乎有點類似，但實際上卻往不同的方向努力，我國的做法主要是減輕學生在課業上的壓力，並讓課程活潑、生活化，降低課程的難度，使學生更容易接受課程內容，但美國卻要用更嚴謹的做法來檢驗學生的素質是否達到足夠水準。

（三）公辦民營之多元教育：公辦民營學校主要目的在提供家長及學生享有其教育選擇權，使學校之選擇多元化，也藉此激發過去品質不佳的公立學校教育。公辦民營學校必須擔負績效責任（ accountability），但在從事教育及行政管理決策上有較高的彈性。此做法與我國推行高中職社區他，積極補助各地區公私立學校達到優質化有異曲同工之妙，並強迫品質不良的公私立學校能夠有改善的機會，也能夠減低因明星學校而造成的升學壓力。

（四）提昇師資素資：美國第二大教師組織「美國教師聯盟」（ American Federation of Teachers ，簡稱AFT ）在2000 年提議以更嚴厲的兩種教師資格考試決定誰可以當中小學老師。該會建議想當中小學老師的人，大學平均成績需保持在 B 以上 （目前很多州只要求達到C ），有主修科目，並完成一年的教學實習，通過兩項教師資格考試。第一個考試是在大學二年級結束後考，第二個考試則在畢業後，後者著重教學技巧的評量。如果能提高師資培育及新老師的水準，將在未來數年大大提升教學效果及學生學習成果，因為老師有良好的訓練，學生學習成效才會相對提高。其做法有如我國在推行的教師專業發展評鑑，只是目前受限於國人的接受度不高，法令無法通過，只在試辦階段。

（五）重視學校科技之革新：美國為科技王國，其科學技術左右整個國家之競爭優勢，故整體而言，國家相當重視學校中科技之實際運用。在美國教育五年成果報告中顯示美國與網際網路連線的教室比例從原有的3 %到63 % 增加了60 個百分點。不過，該報告也顯示在高低貧窮地區的學校之間，教室連結網際網路的差距鴻溝增加了35 個百分點，顯示在教育均等方面仍然有待努力。我國也在為這個方向做努力，不斷提升各校各班資訊化設備，並增加補助較弱勢學校資源與經費，以期平衡各校之落差。

近年來美國在國際教育競賽評比落後，也意識到本身在教育中潛在的危機，於是就啟動了一連串的教育改革，其中不乏許多有益的啟示，如：基礎教育改革的核心目標已著重在提升教育品質、È程改革是基礎教育的核心、基礎教育改革的以國家的價值觀為導向及�FǑ社區在基礎教育改革中的重要。台灣地區由於民主思潮的席捲下，教育改革雖然如火如荼地展開，卻一直尋求公平而忽略了品質之重要性。未來的教育改革，必須在均等與卓越尋求最佳的平衡點。秦夢群（2001）談到美國近年來的教育改革，對我國可有以下三點啟示：（一）學生基本學力的要求；（二）多元教育的實踐；（三）師資水準與資格的要求。

由上述三點啟示，我們可以學習真正落實基本學力測驗之精神，並以標準測驗之型式呈現，與全國之標準加以比較。並且針對需要改進之學校做專款補助，別讓基本學力測驗之使用只是成為升學主義底下的另一種工具，名為基本學力測驗，但卻失去根本之意義。此外，對於低成就學生的學校，政府也應採取補救措施。再來就是改變傳統公辦學校的一成不變，重視家長的教育選擇權，除了公辦與私辦之外，也大量採用公辦民營的模式；如此一來，學生所能選擇的教育類型大為增加，社會的資源也較能集中運用。另外對師資執教資格的要求，採用較嚴格標準的考試或評鑑方式。想當中小學老師的人，大學平均成績需保持在某個較高標準以上，有修完主科，並完成一年的教學實習，通過該有的教師資格考試。第一個考試可在大學二年級結束後考，第二個考試則在畢業後考，後者著重教學技巧的評量。目前許多先進國家都對師資要求制定較嚴格的審查標準來評選。

(二)、日本中等教育的特色與啟發

楊思偉（2005）陳述日本規劃十二年一貫課程之經驗如下：

1、常設教育審議機構負責

日本在推動新課程改革時，乃由教育課程審議會（下稱教課審）總負其責。日本教課審委員是任期制，由文部大臣聘任各界有識之士組成，除進行分組研議外，並以辦理公聽會方式，聽取各界意見。

有關課程改革至少會歷經五、六年的時間，因此從理念的建構、課程架構的確定、新課程標準公布、修訂相關的法規、修訂新的評量方法，以及教科書的審定通過，都有充裕的時間，以便完成相關事項之準備。進而，日本在推動新課程之後，都會進行有關課程實施結果的調查，針對學生學習和教師的教學，用測驗及問卷的方式，以瞭解學生的學習成效與問題，以及瞭解教師對新課程的意見，還有對教師調查教新課程後所產生的問題等，以作為下一輪課程改革的重要參考，這是一種實證性的追蹤研發過程。

2、規劃時間充足

以日本有關課程標準的修訂，在2000年以前，皆由教課審負責研議的任務。此次新課程修訂的起點，先有中央教育審議會於1996 年7 月發表「展望我國21 世紀教育給予學童『生活能力』與『寬裕』」第一次報告，隔月，文部大臣依該報告，向教課審提出審議有關改善課程基準之要求。而當教課審接受文部大臣之請求後就開始研議，然後於1997 年11月發表「有關改善教育課程基準之基本方向」中間報告書，先提出一些基本的改革想法，並繼續廣泛聽取各界的意見。接著於1998 年6 月發表審議的初步結論，做一試探球，再於同年7 月正式提出「有關幼稚園、小學、初中、高中、盲聾及養護學校課程基準改善事項」之審議總報告，於是確定新課程改革的整體架構與重要內容。

文部省在接受該項報告書後，依作業流程就在部內進行課程標準的修訂及撰寫作業。文部省組織架構中，設有「初等中等教育局」，其下與課程修訂有關的是「教育課程課」（以前稱教育課程企劃室），負責課程修訂作業；另有與教科書審訂有關的「教科書課」，負責教科書審定事宜。

其次，日本「依法行政」的概念，已完全固著。因此在公布新課程標準前，先修訂公布「學校教育法施行規則」，將有關課程變動的部分，取得法源依據，再公布課程標準是基本的流程。此次因作業時間較匆促，所以文部省於1998 年12 月先公布小學及初中新學習指導要領（即我國之課程標準），再於1999 年3 月公布高中及盲、聾、養護學校新學習指導要領。

教課審的報告書，是幼稚園、國小、國中、高中一起研議的，所以是K－12 的一貫課程標準，它是以報告書方式呈現，但公布後，坊間會出由專家學者所撰寫的解說版本，所以學校現場人員及各界人士都能充份瞭解其主旨及內涵。

3、科目具一貫體系

以日本的經驗，日本至少在這一、二十年來，並沒有課程不一貫的問題，也沒有學科領域嚴重分化的問題。日本課程亦分兩種層級，即教科（我國之學科）與科目，在表5 可清楚看出。另外其他課程的發展也呈現相當的穩定性，不會隨便變動，因此也造就課程架構的穩定性。另外，高中課程部分，日本因為將高中稱為「高等學校」，所以雖然有普通高中及職業高中的區隔，在學校名稱方面也有區隔，但課程綱要方面卻一直只有一種，其處理方式是訂定基本的「共同普通課程」，接著在選修方面，再分化各種課程，讓各種不同課程類型的學生修讀，這是可行的方式，可以作為我國之參考。

(三)、德國中等教育的特色與啟發

陳惠邦（2001）談到德國教育發展的特色有如下幾點：（一）謹慎保守中緩步前進；（二）政黨政治與教育發展；（三）教育制度中的異中求同、同中求異；（四）法令完整詳細、執行貫徹；（五）重視教育研究與批判反省精神；（六）學術定向、追求卓越、個性發展與課程改革；（七）終生教育與繼續教育。茲分述之並與我國教育政策做一比較。

德國的教育政策往往在各方意見與利益團體的妥協下，緩步規劃、修正與調整。過相較之下，我國教育政策剛好反其道而行，除了顧及各方意見與利益外，規劃、修正與調整的速度都非常的快，反而讓人有無所適從的感覺。在政黨的影響上德國教育政策與政黨有著密切的關係，而政黨的教育政策本來就很容易因為民意之趨向而見風轉舵。對照我們目前教育制度，也是同樣受到政黨及民意的操緃，對於教育改革的專業性，似乎都比不上家長的聲音，如何真正取得平衡，是我們必須要去考慮並且重視的地方。另外德國教育改革的目標一方面致力於各邦（各地）教育事業的統一，另一方面也允許並鼓勵創新的教育試驗，對於傳統的教育制度素不輕易揚棄，都會保留因地制宜的各種多元模式。在民意高漲的時代，台灣目前並不適合施行因地制宜的教育制度，倒是關於推行高中職社區化，將各地區的高中職之素質水準提升到一定且儘可能相同的狀態，是可以消弭各地教育水準之落差的一個好方法。教育改革的落實德國通常都以完整而詳細的法令規定為代表。為了符合民主程序與社會國家精神，所以法令規範通常必須經過繁複而冗長的官僚程序，其缺點是缺乏彈性。相較之下，台灣的政治及教育制度的法令，通常是符合民意之後就很容易在正當程序下通過決議的，好處是節省了不少不必要的官僚程序，但也不免也會在無法顧及各層面意見或與某些地方有所衝突的情形下通過，有失考慮周全的疑慮。德國教育發展的歷史其實就是教育理論與教育實踐不斷交互辯證的過程。在改革行動中，教育學者仍然維持觀察、反省與理性批判，同時來自社會各方面的利益與勢力不斷在衝突中透過對話的機制而獲得妥協與折衷，最後才由教育行政部門透過政策、法規制度的頒發予以確立。接著可能又有新的改革教育論點與思潮形成，並引導下一波的教育改革，這是德國教育改革中通常遵循的路線。相較之下，我國教育制度也是在改革中不斷前進，只是每每在形成新的教育制度或論點，常常決定權都操控在政黨或廣大民眾手中，有些專家學者的主張往往被漠視或受民意所影響，仍舊無法動搖政府或強大的民意基礎所決定的一切，其結果反過來不斷的打擊我們的每一個人，衍生出更多的紛爭。德國初等教育的發展趨勢中素以延長「基本教育」時間為首要特徵，並且加入部分艱深的內容，其次強調「以鼓勵代替淘汰」－也就是教學評量概念與實施方式的變革，廢除低年級分數評量為其具體措施。而中等教育的發展趨勢也以較長的共同學習時間及改革評量與輔導為特徵。在學術專業化及追求卓越的方向，我國似乎往反方向發展，在課程改革上我國朝向多元化發展，但課程內容卻不斷精簡化，為了反映民意，減少學生在課業上的壓力，一味的朝向把課程內容縮減，以為這樣子便是減低學生學習難度，提高學生學習興趣的最有效方式，無怪乎現在有大學指考十三分便能夠考上的怪現象發生。我國若不能在教育升級制度上做好嚴格把關，將使我國的國民素質有愈來愈低落的情形，整體國力發展必定處於倒退的困境。在德國教育事業中繼續教育的體系為第四領域，並與國民基礎教育、學術教育、職業教育等領域四分而立。繼續教育延伸了屬於學校教育的其他三大領域，擴充並加深教育對個人及社會的意義與功能。不過德國的繼續教育與學校教育之間有著明顯不同的特色，那就是重視國家監督與市場導向之間的協調。我國目前也在朝向這方面發展，除了一般學校往上延長補校就讀的年限外，社區大學也紛紛在各地成立，並開設多元化為進入社會而學習的職業訓練班，為爭取就業機會的民眾提供了另一個出路，也是重視民眾在進入社會之所需。

陳惠邦（2001）探討德國教育對我國教育之啟示整理有如下四點：（一）教育制度本身的變革並不是解決教育問題的關鍵，重要的是教育理念如何落實。（二）教育改革即社會改革，社會改革需要教育改革。（三）教育改革是經過系統化思考且甚於充分準備之下的變革措施，而不是治療教育沉痾的特效藥。（四）教育改革都有其堅實的教育基礎，其成效也取決於能否獨立自主地從教育學本身出發找到一條正確的道路。

事實上，台灣與德國面臨的教育問題與挑戰有相近之處，只是因為彼此背景不同才有不同的發展方向。

參、十二年國民教育面臨的挑戰

一、十二年國民教育推行困境

相較於先進國家多年前已就推行延長國教，我國為了及早跟進延長國教，不斷的修正國教的政策與配套措施，有關為了實施十二年國教而推行的配套措施，也已歷經多年的更迭，主要目的在於解決現階段的重大的教育困境包含學生升學壓力太大、教育資源分配不均及高中職學費負擔不公等，但截至目前為止，相關配套措施反而引發更多的問題出現，也因此十二年國教政策仍緩步進行，一延再延，遲遲無法兌現，諸多專家學者憂心忡忡，紛紛提出諸多的建言。以下針對專家學者提出的爭議與困境做一些闡述。

鄭崇趁（2001）談到政府多次倡議延長國民教育年限為十二年，將高中、高職教育階段納入國民教育範圍。此一政策亦符合民意需求，然均未見正式實施，審其原因有四，簡述如下：1、實施九年國教時，準備期太短（一年），衍生之部分缺失與流弊，政府應更審慎面對十二年國教之推行。2、經費負荷龐鉅：高中職教育階段私立學校學生多於公立學校，延長國教年限之後，政府必須負擔鉅額經費補助私立學校辦理國民教育。3、整體配套措施未及規劃：延長國民教育年限，所提方案須能有效整合「國民教育本質」以及「世界潮流趨勢」，而政府發展之各項措施，例如國民中學自願就學方案、高級中學多元入學方案、高中高職社區化方案，尚屬「點線層面」及「中介層面」規劃，未有經「系統思考」、「整體層面」的策略方案。亦即停留在「施政構想」，而缺乏「配套措施」以預為處理諸多爭議問題。4、所提施政構想，未能以法案型態呈現，透過立法程序，保障其可行。

徐明莉等人（2005）歸納推動十二年國教面臨問題有：1、升學主義價值觀問題；2、如何適性學習問題；3、課程計畫及銜接問題；4、師資充斥問題；5、教育相關經費籌措問題；6、公私立學校、城鄉資源分配問題；7、學區劃分及入學的問題。

吳清山、高家斌（2005）談到十二年國民教育政策的發展背景與歷程可知，十二年國民教育政策發展至今已超過二十年的時間，其所涵蓋的層面相當廣泛，截至目前為止，還有許多有待解決的問題，包括：1、「國民教育」名詞定義有待釐清；2、公私立學校教育資源落差問題嚴重；3、都會與鄉鎮地區學生升學機會不均；4、社會大眾對明星學校的迷思問題嚴重；5、課程架構與師資培育缺乏詳細規劃與統整；6、教育經費估算與籌措不易。

朱玉仿等人（2008）調查推動與實施十二年國教會遇到的阻力，民眾回答依序是政府經費不足、明星高中、各有三成八及三成四的比率，學區劃分、學校分佈不均、選舉支票、政局不穩、考試方式等各有二成二到二成七不等的比率，各項的比率十分接近。民眾對十二年國教的認知程度調查結果發現近八成九的民眾知道政府要推動十二年國教政策，問及受訪民眾印象最深的十二年國教政策，有最多民眾回答「2009全面推動十二年國教」，其次是「對經濟弱勢者補助學費」。整體而言，近二成七（26.9%）的民眾對「2009全面推動十二年國教」此項政策印象最深刻，近二成五（24.8%）的民眾表示對十二年國教政策中的「對經濟弱勢者補助學費」印象最深刻，其餘民眾提及印象最深刻的十二年國教政策的比率皆在兩成以下。調查顯示，對於十二年國教之政策內容的宣導有待加強。

二、十二年國民教育推行困境之分析

綜合諸多專學者對十二年國民教育推行的問題之陳述，筆者將其整理為如下幾個方向，包括名稱定位與法源依據模糊不明、入學方式與明星學校之迷思、學區劃分與高中職社區化未徹底實施、就學機會與學生素質是否平衡、師資結構與課程內涵能否跟進、教學資源與經費需求能否解決。上述所列皆是教育界多年以來難以真正改善的沉痾，要怎麼降低這些問題的傷害，可說是一項教育革新的重大工程。以下就針對上述幾項問題逐一分析。

（一）、名稱定位與法源依據模糊不明

論述十二年國民教育之內涵時，常常涉及到一些相關名詞，這些名詞包括「基本教育」、「義務教育」、「強迫教育」、「免費教育」、「國民基本教育」等。這些概念意義影響了十二年國民教育是否指涉免費、非強迫、免試及學區入學等意涵？尚需就有關名詞界定之問題先行取得共識，以利十二年國民教育政策之實施（吳清山、高家斌，2005） 。負責12年國教計畫的行政院政務委員林萬億則表示延長國民教育並不涉修法，因為12年國教是「權利」，與九年國教是「義務」不同，九年國教搭配強迫入學條例，不入學會受到處罰，但12年國教是以入學為權利，高中三年只要有意願入學都可就讀，但不入學不會受到懲罰。

教育部在2007 年3 月4 日公布之說帖中，對於「十二年國民基本教育」做了一個概念的界定。該說帖認為，原先已經實施近四十年的九年國民教育（6 至15 歲），係指「強迫入學、免學費、義務的教育，接受教育是國民的權利，也是義務。」而目前推動延長的國民基本教育（15 至18 歲），係指「非強迫入學（非義務）、但是普及入學、低學費的教育，接受教育是國民的權利」。這二個定義在內涵上有相當嚴重的矛盾與錯亂，以下分項評論之（財團法人公共網路文教基金會，2007）。

1.教育部將「十二年國民基本教育」這一個完整的概念，切割為兩段，分別定義。

A=B＋C

A：十二年國民基本教育

B：現行九年國民教育（6∼15 歲）

C：現行三年後期中等教育（15∼18 歲）

2.教育部在說帖中僅對B 與C 給予明確定義，但卻未針對A 的概念作說明。因此，何謂「十二年國民基本教育」？並無明確之定義，仍是一個空洞的名詞。

3.上述說帖中，最引人疑慮也最具爭議的部分，是將十二年國民基本教育之後三年階段，界定為「非強迫入學（非義務）、但是普及入學、低學費的教育」。就本文前述分析之各種相關概念而言，此一定義並不符合國民教育或基本教育的基本精神。

4.教育部將「十二年」切割為兩段，推測其用意，應該是兩段合而為一即是「十二年國民基本教育」（A）的定義。但B（前九年）和C（後三年）的性質完全不同（強迫vs.非強迫、義務vs.非義務、免學費vs.低學費），加起來的十二年如何能夠冠以相同的名稱（國民基本教育）？又如何能夠前後呼應，首尾銜接？

5.不論是學理建構或實務操作，如果前九年、後三年兩個階段的教育，統一稱作「國民基本教育」，則概念意義便該完全相同。猶記民國57 年實施九年國民教育時，國民教育從六年延長為九年，其基本性質（強迫、免費、義務）並無改變。而說帖在「規劃沿革」部分之說明，細數歷年規劃推動「延伸國民基本受教年限」的過程，亦證明本案之基本動機是將九年國民教育延長為十二年。因此，無論延長年數有多少，「國民基本教育」的內涵應前後一致。否則，如果意義有差別，就分屬不同的概念範疇，不宜以「國民基本教育」一詞籠統包裹之。

學者指出，從教育部多年來不斷嘗試延長國民教育的各種政策和做法來觀察，十二年國教既然是現行九年國教的延伸，就必須保持「強迫入學、免學費、義務」的特性。既定位為國民基本教育，就必須符合「強迫入學、免學費、義務的」等特性，但說帖把十二年國教後三年階段，明確定義為非強迫入學，即「非義務、但是普及入學、低學費的教育」，則不符合國民教育或國民基本教育的精神。周愚文與譚光鼎認為，政府應量力而為，務實一點，十二年國民基本教育的前九年與後三年定位應相同，如今自相矛盾錯亂，政府政策制定也相互矛盾，例如一面規畫十二年國教，修訂九八高中課程綱要又要高二課程即分級，教育部說準備很長時間，卻還沒有完整配套，建議要避免九年一貫國教課程操之過急的殷鑑，如果一定要做，應先訂定程序步驟來執行（中央社，2007）。

雖然《教育基本法》中第11 條明訂，國民教育應視社會發展需要延長期年限。然而國內曾有不少學者就十二年國民基本教育的法規問題表示，由於實施十二年國民基本教育影響層面相當廣泛，若只是用《教育基本法》作為延長國民教育的法源基礎，其實是不夠的，必須在原有的《國民教育法》中，重新制訂十二年國民基本教育的法規（周祝瑛，2009）。

（二）、入學方式與明星學校之迷思

「同樣是高中，明星高中當然比較好」、「孩子如果功課好，當然要以明星高中為首選」、「如果未來高中社區化的話，也無法改善學生往明星高中集中的趨勢，這就是人性」，很多家長都是有這樣的想法。在後期中等教育階段中，明星學校的存在是最受關注的問題。明星學校來自於聯招制度的設立，透過聯考將學生依照成績高低分發至不同等級的學校。如此不斷循環的結果，許多優秀學生紛紛進入成績排名較高的學校就讀，使得家長與學生開始追逐於成績的迷思，在菁英群聚的效應下，因而形成了明星學校的存在。

我國自77 學年度以來，國中畢業生就學機會率皆超過104%；89 學年度以後，我國國中畢業生升學率也皆超過95%。教育部自83 學年度起試辦完全中學，85 學年度起試辦綜合高中，87 學年度起陸續實施高中職多元入學方案，及90學年度開始積極推動高中職社區化政策，皆為提供國中畢業生多元選擇及適性發展的後期中等教育學習環境，並頗見成效，但我國後期中等教育普及化的事實仍未見紓緩國中學生升學壓力，並引導其教學正常化。究其原因在於追求所謂「名校」的觀念深植人心，咸認進入明星高中是促成社會階級流動的最佳工具，而忽略了營造多元價值社會的真義，也阻礙國中畢業生適性學習與生涯發展的規劃（教育部，2006）。

劉和然（2007）在十二年國教專案結案報告中說到自民國五十七年實施九年國民教育時主要問題為經費的發放以及公私立學校資源分配，而今欲推動十二年國教，後期中等教育將面臨的問題除上述公私立學校資源分配外，還有高中職的分配、高職體系內各類科需求與選擇、以及明星與社區高中選擇的問題。明星學校的存在問題，使政府在後期中等教育階段的學區劃分與入學方式之改革面臨相當大的困難與阻礙，在學區劃分方面，恐引發戶口大量移入明星學校的學區；在入學方式方面，成績仍是最重要的學校分發指標。由於明星學校經過多年聯招制度的形塑，在社會大眾的心目中，已有根深蒂固的印象，欲迅速削減其對十二年國民教育政策的影響實為不易，因此，有賴政府與社會各界對此問題形成共識，以利十二年國民教育之推動（吳清山、高家斌，2005）。高中職入學方式目前趨向多元，招生時間也多不相同，各入學方案及各校行政作業如何配套也是亟需思考的問題，目標要朝向減少學生家長與校方的負擔。

以目前台灣的教育現狀，只有成績或在校表現在前面百分之二十、三十的學生會得到較多老師的關注及享受到更多學校的資源，許多學生及家長莫不希望擠到前面的名次，造成現在補習歪風的盛行。其實中後段的學生，在學業或某些特殊表現無法突顯出來之時，政府及學校單位應該要在推行十二年國教的同時，提供更多元化的發展方式，讓他們也有所表現，也得到自信。

許多家長為了讓孩子贏在起跑點上，再辛苦也要讓戶籍擠進明星學區。房仲業者表示：明星國小、明星國中附近的房價，向來高出區段行情至少一、兩成。在馬英九總統宣示民國103年實施12年國教之後，尤其資源豐沛的公立高中，附近房價勢必會出現補漲行情。實施十二年國教以後，對於那些有幸設籍於明星高中學區的國中小學生來說，壓力會減輕一些；但是對於設籍或不設籍該學區的父母而言，升學競爭則造成家長們有高房價、高房貸的競爭壓力出現。另外一個要承擔競爭成本或後果的，則是與明星高中學區無緣的鄉鎮，可能被多數的家長或政府官員排除關注而得到較少的額外資源。

（三）、學區劃分與高中職社區化未徹底實施

十二年國民基本教育學區劃分，主要理念源自國際後中等教育學區規劃之趨勢，強調「扶助弱勢、區域平衡」的精神。理想的學區劃分要考慮學校數量、規模、區位及範圍，並能達到整體均衡發展，同時，必須依人口分佈的型態作動態性的調整，減少社會成本的付出。在政策產生的合理性和共識上，十二年國民基本教育學區劃分由教育部主導，委託專家學者參與專案研究，並以公聽會、研討會或民調等方式進行政策執行宣導，但是配套措施的合理性所牽涉到的不僅是技術層面的突破，更應從學生學習的觀點思考十二國民基本教育的本質和目的為何，進而調整制度和結構的問題（張鈿富、吳舒靜，2008）。

若能將高中教育納入義務教育的範疇，就像我們都已習慣國中、小其實是存在社區當中的一個共同體，能夠與社區緊密結合並以學區制來推行，主要因素就在於它們是屬於國家提供的義務教育，要享受義務教育的「權利」，就必須相對地放棄部分選擇權；願意付出高額學費來就讀私立「名校」的學生家庭則除外。吳清山、高家斌（2005）提到民國90 年辦理的全國教育改革檢討與改進會議，其中有關「整備教育環境-體制改革」之重要結論之一即為「為使學生得以接受適性教育，並配合國家社會發展所需各類人才，應加強整合高中、高職，逐步調整高中、高職學生人數的比例；同時並加速推動高中職社區化方案，高級中等學校之設置應落實社區化原則，依區域性需要繼續增設，達到最適規模為止，並鼓勵國中畢業生就近入學社區內學校，以進而研議推動十二年國民教育之可行性」。

長期以來，都會地區與城鄉地區的教育資源落差問題便相當嚴重，都會地區的學校所享有的教育資源遠比城鄉地區的學校更趨豐富。在資源不均的情形下，都會地區的學校往往能憑藉著資源優勢來吸引城鄉地區的優秀學生前往就讀，也間接使城鄉地區的學校出現了招生不足的情形。前行政院長蘇貞昌在2007年2月27日施政報告時在立法院中就宣示將在2009年全面實施12年國教，其中補助經濟弱勢私立高中職學生學費補助及優質高中職計畫，並全面推動國中小學生學習扶助計畫，根據教育部的初步統計，推動這項計畫，未來3年至少需要200億元的支出。政府將從2007年起逐步推動12年國教，除了要縮小公私立高中職、提高在學率、提升優質高中職學校數與加強高中職社區化。

若依教育部十二年國民基本教育的政策，學區劃分是要達成：1.普及入學；2.就近入學；3.適性發展；4.減輕升學壓力的目標。從前的考試，不論家境如何，學生只要肯努力，仍有機會進入比較好的高中職就讀。雖有升學管道較單一且一試訂終身的問題存在，但至少維持著入學的公平性；但是十二年國教的實施，若未消除整體高中職素質及各種社會經濟條件的差異帶來的不公平，可能更加深階級差距，許多處於文化資源背景不利的孩子，就只能被限定在某些條件下的就學方式，要翻身恐怕更難。十二年國教真正需要大力克服的，就是基測的取消與社區化的學生分發，依照新聞報導所顯示的目前規劃，未來數年還是會有基測、高中還是有明星與非明星的區分（改名稱作菁英或優質於事無補）、各校還是有自己的篩選方法。如果將來以這種教改方向定案，那麼幾可斷言，高中升學瓶頸的緊箍咒不但不能去除，甚至可能會加劇，也使「高中社區化」的教改理想有如空中樓閣。其實，高中教育本質上就是延伸的通識教育，若要落實這個理念，就要往普遍的學區分發、高中社區化的方向去發展 （朱敬一，2007）。另外，若能重點發展學區中「繁星計畫」（優質高中倍增），有助學區學生就學的穩定性。依「行政原則」運作教育行政策略，於學區內重點發展更多的優質高中和職校特殊類科，創造更多的「明星學校」，平衡學區間教育服務的水準，滿足學生家長需求，以符合社會與教育公義（楊思偉等人，2003）。

以前的教育有促成階級流動的可能，但若推動『不成熟的政策』，像是學區劃分不夠謹慎，反而會出現貧富差距造成的下一代就學資源不均的情況。十二年國民基本教育利用學區劃分，等於是替所有的學生選擇將來學習的學校，但事實上，大家申請學校的時侯，還是專注在明星學校的區域，一旦學區確定後，十二年國教就變成圍堵式的搶明星學校，因此學區劃分似乎不能為學生減輕升學壓力，還是會阻礙後段高中、高職學生發展。

張鈿富、吳舒靜（2008）綜合提出下列建議做為完善十二年國民基本教育學區劃分之參考：1.考量區域均衡發展，納入評估私人教育投資的社會貢獻度與公私立分佈比率的合理性；2.落實以學習價值觀取代文憑主義，塑造學校優質的新文化；3.以實質的意義取代技術性的政策手段，來降低政治對學區劃分的負面影響力量；4.引進更多專業的知識與力量，協助學區劃分共識的產生。根據上述四點，我們大致有了以下幾點方向：1.學區劃分應先規劃公立高中，私立高職不能進行劃分；2.學區劃分實施前應先均衡高職各校資源；3.十二年國民基本教育應著重在補助及健全私立學校體制。

多位學者認為「高中職社區化」會消除明星高中，筆者認為是個迷思。因為只要各個高中職「升上好大學」的錄取率不同，「明星高中」就一定會存在，不會隨著「高中職社區化」而消失，隨之而來比較可能出現的是「高中職社區化、社區明星化」。另外，面臨少子化情況日趨嚴重的情形，未來鄉鎮地區的比較少人口成長且學校競爭力不夠，招生不足情形將愈來愈嚴重，如未能設法改善，則十二年國民教育推動將遭遇更大阻礙。

（四）、就學機會與學生素質是否平衡

根據教育部統計，近十幾年我國國中畢業生升學率逐年升高，而就學率始終保持在至少高於一百的狀態（如表3），也就是說政府或社會及學校單位在學生入學困難點的問題上為學生們做了不少努力，值得稱許，在普及入學方面，全國高中職的入學機會遠高於國中畢業生人數，可見，未實施十二年國民基本教育，普及入學之目標已經達成。但另外一個值得思考問題是，降低了一些入學門檻，入學學生的素質卻讓人質疑，這是在教育現場教師們親眼所見，體會很深的一件很矛盾的事，一方面希望學生都能繼續往上發展，另一方面卻又無法為國家教育的優劣程度把關。

表3 90-98年全國各級學校畢業生升學暨就業率

90-98年全國各級學校畢業生升學暨就業率

單位：％

年

國中畢業生升學率

國中畢業生就學機會率

平均

男

女

平均

男

女

90

95.97

94.91

97.10

107.51

108.57

106.39

91

95.48

94.81

96.20

106.95

108.11

105.71

92

95.74

94.74

96.82

105.51

104.32

104.94

93

96.03

95.26

96.86

105.57

106.06

105.03

94

94.88

93.52

96.38

104.71

105.05

104.34

95

96.23

95.66

96.86

105.51

106.42

104.51

96

96.26

95.46

97.12

105.12

106.02

104.14

97

95.38

94.76

96.06

105.07

105.95

104.13

98

97.63

97.42

97.86

104.96

106.11

103.71

資料來源：教育部統計處（2010）。

民國85年辦理綜合高中，在政府政策的推動下，目前在後期中等教育階段之學校類型中，高中與高職的比例約為63%：37%，而公立與私立比約為52%：48%，也連帶使得高中與高職的學生人數與學校數出現了變化，在學生人數比方面，政府近年來積極調整高中、高職學生人數比例，從民國85 年的三比七，至民國92 年時已逐步將高中與職校學生的人數比例調整為五比五的情形。在學校數方面，全國高中學校數從民國85 年的217校，到92 年為308 校，增加91 校；反之，全國高職學校數則從民國85 年的204 校，縮減為92 年之164 校，減少了40 校（教育部，2004a）。整體來說，政府提供給學生更高的就學機會。

少子化的問題也加劇了學生入學機會與素質的落差。少子化指的是當每名婦女平均生育率低於兩人以下，致使孩子越來越少的一種現象（蔡銘津，2008）。近幾年我國婦女總生育率快速下降，民國94年就降為1.12個子女，不到40年前的4分之1，低於南韓的1.2人，日本、新加坡、西班牙及義大利的1.3人，法國的1.9人，美國的2.0人，造成了少子化現象（內政部，2006）。我國近年來因為生育率降低導致學生來源減少，在後期中等教育階段已呈現招生不足的現象，以九十學年度為例，高中職缺額比例已高達25.46%（教育部，2004b）。在國中畢業生的人數與高中職學生的需求量上始終有供需不足的情形下，顯見我們國家在年出生率方面始終不高。如此一來，當供需落差更大時，對於日後入學門檻的把關，可想而知必定有很大問題，未來就業的人力素質更值得擔憂。

從當前十二年國民基本教育中高中、職免試入學方案的研議過程中，我們可以發現若干問題，值得國人注意。首先是延長教育年限與擴充教育的數量，是否就代表提升教育素質，達成教改目標？有待商確。其實教育質量的提升，不能只憑延長教育年限或增加教育經費，而需要對於既有的政策與制度加以檢討（周祝瑛，2009）。

（五）、師資結構與課程內涵能否跟進

根據民國90年所舉辦的「二○○一年教育改革之檢討與改進會議」之結論：釐清後期中等教育學生必須具備的通識素養，並培養共同的知識與能力。然而，在後期中等教育階段中，普通高中、職業學校與綜合高中之課程，彼此之間缺乏橫向聯繫，亦缺乏培養學生共同知識與能力，這種現象不僅造成學生轉學困難，而且更導致學生缺乏通識素養，為社會所詬病，不利於十二年國民教育的實施。我國在國中小教育階段採行九年一貫課程之後，遭遇到課程統整與師資培育的問題，未來若推動十二年國民教育政策時，後期中等教育課程如何銜接？甚至五專、高職類科，綜合高中學程如何調整及設置？且因應類科及課程調整，師資人力該如何調整？未來師資培育及教師進修應如何配合？這些問題關係於教育品質的優劣，實有必要深入研議（吳清山、高家斌，2005）。

今日，在萬民期待下，政府積極推動「十二年國民基本教育」（以下簡稱十二年國教），除了學區劃分、明星學校、私立學校、後中入學方式、免學費或低學費等檯面上的「機會均等」問題外，涉及十二年國教「品質管理」的師資與課程問題也不容忽視。今日，師源充沛到出現大量「儲備教師」（所謂「流浪教師」）的地步，看來似乎不必擔心教師數量不足，但素質呢﹖而九年一貫課程的殘破景象依然未解，如何在這殘破的基礎上規劃後期中等教育課程﹖有許多問題值得大家深思，包括（財團法人公共網路文教基金會，2007）：

在師資方面：

1.十二年國教的師資準備好了嗎？四十年前九年國民義務教育實施時師資質、量雙重不足的困境會重演嗎？

2.實施十二年國教，如何運用龐大的「儲備教師」人力資源？他們參與「十二年國教建設」的條件夠嗎？

3.實施十二年國教，在職教師需作怎樣的準備？如何加強在職進修、促進教師專業成長？

4.實施十二年國教，師資培育機構（目前三大類共75所大學校院參與師資培育工作）應如何重整以落實「師資培育素質提升方案」？

5.實施十二年國教，「專業標準本位」（professional standards-based）的師資培育政策如何落實？

在課程方面：

1.研訂十二年國教課程的標準程序為何？即，如何避免當年推出九年一貫課程的「粗糙」與「急躁」之弊？

2.後期中等教育課程如何兼顧「基本」（奠定國民基本素養）與「多元」（利於適性教育）？即，課程的統整與分化應如何拿捏？

3.後期中等教育課程規劃如何兼顧上銜大學、下接國中的功能？即，如何適當發揮後期中等教育的轉銜功能？

4.十二年國教課程，小學與中學是否要強調一貫抑或有所區別？即，類似九年一貫課程，也十二年一貫，通採能力本位、統整式領域課程呢？還是容許小學、中學各一貫（六六一貫），高中職得採內容本位、分科教學，再求中小學相互銜接？

5.後期中等教育課程如何加強生涯探索與規劃的課程與輔導工作？

依照現行儲備教師數量、在職教師年齡分布、離退職老師、流浪教師等統計，以現階段我國中等階段教師數量沒有問題，但我們所擔憂的，是師資培育階段訓練課程內容、實習制度，是否能夠應付未來高中職課程改革的問題，老師們無論學科知識、教育知識或教材教法甚至扶助學生生涯發展、面對未來的能力，都還有待提升。師資影響學生學習權，教師素質高低、好壞，直接影響到學生學習的成效，這也是許多家長關心的問題之一。根據統計，現階段具有研究所學歷的高中職教師約三成，若要實施十二年國教，高中職教師學歷仍有提升空間，為確保十二年國教師資品質，研究所畢業學歷未來應提升至五成以上。師資之外，十二年國教課程如何規劃也是重要內涵。眼前九年一貫課程已經走到國小、國中各自發展，政策還沒有評估成效、衍生問題還沒有解決，推動十二年一貫勢必造成更多更大的問題出現。後期中等教育比國中階段更複雜，學術和技職雙軌運作，要如何兼顧？如果真要推動，應該建立跨教育階段的課程審議機制，才能真正落實十二年上下銜接連貫，並協助各階段教師能夠互相交流。

在規劃十二年國民教育時，應重整中小學學校教育行政與教學，重新制定「學校教育法」，取代現有的國民教育法、高級中學法及職業教育法，且制定學校教育法時，需就十二年國教的一貫性一併考量。相關的學校組織與編制員額、課程綱要、設備標準、學生成績考查辦法等，都該列入重要考量。

（六）、教學資源與經費需求能否解決

目前中等教育的主管機關分為三種：中央政府、直轄市、縣市政府，但由於三種政府的所獲得財政能力不同，也連帶影響各學校的經費分配量。在後期中等教育階段中，公私立學校的教育資源與品質落差問題非常嚴重，私立學校的學費約為公立學校之二至三倍，而其所能享用的教育資源卻遠遠落後於公立學校學生，實有違教育機會均等的實踐（楊思偉等人，2003）。目前後期中等教育的結構問題，主要有高中與高職、公立與私立、都會與城鄉、明星與非明星學校等教育品質差異問題。在學校內在的問題方面，包含校際間之師資、類科、教學設施與設備、適性學習機制、學生享受教育資源不均等問題。如何儘量消弭相關問題衍生的落差，是必需克服的課題（張鈿富、吳舒靜，2008）。如何兼顧地方財政並維持後期中等教育學校應有的辦學水準，需要政府的關注。對於交通阻隔，文化刺激不足及升學機會不均之資源不足地區，也應納入範圍考慮，中央政府應思考後期中等教育階段的經費籌措應如何與地方政府配合與分擔，以避免十二年國民教育政策的推動因為中央與地方政府的財政差異而影響了教育品質。

另外，私立學校長久以來的經營方式，不外乎是師生比高、面積小、設備能減則減，能省則省。究其原因可能在於私立學校的財政狀況、經費支用情形、教學品質等都與公立學校完全不同，且各私立學校辦學狀況之差異甚大，政府無法一一檢查，維持私校的教育品質，致使私立學校的學生無法享有與公立學校相等的教育資源，如此不均等的教育資源分配現象，將嚴重影響十二年國民教育政策的推動（吳清山、高家斌，2005）。實際上經營私立學校是幾乎是投資辦學，因此就私立學校而言，當然以利益為優先考量，故造成我國私立學校體制無法健全，政府應針對體制健全的私立學校給予較多補助，對於公私立學校的補助有所差異，如此一來，私立學校才有能力與公立學校站在同等地位一較高下。當今要重整中等教育體系，應由國庫負擔適當的比例，對創設新的中等學校或完全中學、改制綜合高中及建立社區化高中的設施與教育活動，應予補助。對於私立中等學校納入十二年教育體系，應與公立學校整體規劃。

除了學校資源差異外，在學生各別經濟狀況部分，十二年國教當然要補貼原本無力、無意願上高中之中低收入戶，也要支援必要的行政銜接費用。這些支出的融通固然需要妥善規劃，但是在少子化趨勢明顯的今天，未來學生人數將日漸減少，經費需求則將相對降低。此外，除了中低收入戶之外，十二年國教不必然表示全體學生入學皆免費；政府若以「教育補助費」的角度思考，則補助比率之高低自然也就可以調節預算支出之額度（朱敬一，2007）。歷年來，考高中常常要擠破頭，主要是因為僧多粥少，學校雖多、但經費充裕的好學校卻少。從教育資源的角度看，缺資源，不僅窮學生沒錢讀書，學校也不能增聘教師、使用更多元的方式來提升教學品質並發展補救教學。在目前這種沒有增加教育資源的免試升學，只會讓前段生更拚命擠名校，後段生因註定唸免試的後段學校，更會自我提早放棄學習，這種例子已漸漸浮上檯面，在第一線的筆者已深切體會到。

少子化導致未來青壯年工作人口銳減，影響國家綜合所得稅收。且人口變少後，消費人口相對降低，造成產業萎縮，營業額銳減，使營利事業所得稅收亦隨之減少。因此，為避免因工作人口減少而減緩經濟發展，培育更優質的技術人力，透過以「質」的提升（黃能堂，2007），走向高度精緻化的產業，以彌補「量」的減損，此都是有賴教育體系必須蛻變與面對的問題（周祝瑛，2009）。欲詳細推估推動十二年國民教育政策所需之經費並不容易，其必須視後期中等教育的辦理型態、學區劃分、入學方式、師資結構、課程統整與資源分配的情形而定。根據教育部委託研究指出十二年國民教育政策的推動，每年必須編列大約380 億元的國民教育投資經費，如果擬一次就向上延三年，則未來三年就必須增列1,140 億元的國民教育預算（郭秋勳等人，2001）。此筆龐大的經費預算在國家財政日益困難的情況下，的確是一筆極難籌措的開銷，且是必須審慎面對的一大挑戰。

目前我國政府財政吃緊的狀況下，倘使政府所提出的十二年國民基本教育是依據上述條件來定位，無疑需花費更大的預算成本，甚至發生經費排擠效應的問題。所以有學者建議，應不妨將十二年國民基本教育定位為一種權利而非義務，強調「免試」、「免費」、「非強迫」，然後逐步規劃、循序漸進落實（周祝瑛，2009）。

肆、十二年國民教育所面臨挑戰的因應策略

十二年國教，研議多年均未徹底實施，由這十幾年來各方專家學者提出的檢討改進，可知我們真的要對十二年國教的推行先做一個延緩動作，把多方面的看法做一全面性的統整後，再找出全民的共識以及專家的認同點，並有堅強的財政與民意為後盾以支持未來十二年國教的發展，再正式開始逐年擴大實施，以下我們將多位學者專家對解決十二年國教問題的建議，分別做一說明。

鄭崇趁（2001）提出明確的「實施十二年國民基本教育」十七項重要措施（具體策略）分析闡明如次：（一）規劃設置「十二年國民基本教育基金」或設定每年國民教育基本經費；（二）研訂高中基本學費標準；（三）研訂國民教育階段教育代金（券）制度，補助學生就讀私校學費差額；（四）研訂「中小學基本設備標準」；（五）策訂「發展與改進中小學教育設施中程計畫」；（六）加強宣導高中高職多元入學方案，貫徹免試升學；（七）推動高中高職學校社區化方案，鼓勵學生就近入學；（八）增設教育資源不足地區社區高級中學，均衡城鄉就學機會；（九）加強培育中等教育師資及人力，齊一公私立學校師資水準；（十）規劃十二年國民基本教育一貫課程綱要；（十一）訂頒增進中學教師有效教學方案；（十二）擴大辦理高中教育階段國民基本教育回流班；（十三）策訂中小學實施另類教育（Alternative Education）方案；（十四）提供原住民及身心障礙學生零拒絕中等教育；（十五）策定「十二年國民基本教育實施方案」及實施要點；（十六）完成「十二年國民基本教育實施方案」立法程序；（十七）加強「十二年國民基本教育實施方案」及其配套措施之宣導。

朱玉仿等人（2008）調查民眾對重要教育議題的看法，整理如下：（一）做好學生生涯探索及強化高中職優質化、補助學費，有助於十二年國教之推動。（二）補貼學生就讀私立高中職的學費，民眾會考慮就讀離家近的私立高中職。（三）繁星計畫有助於選填就近的高中職校就讀。（四）多數民眾知道政府要推動十二年國教且『2009全面推動』與『對經濟弱勢者補助學費』為民眾對十二年國教印象最深的政策。（五）政府經費不足與明星高中，是十二年國教推動與實施的阻力。

吳清山、高家斌（2005）認為展望社會發展及教育發展趨勢，我國實施十二年國民教育並非一定不可行，俟時機成熟時，仍有其實施的可能性，只是其政策的訂定應該更加的精緻和完整，並經過不斷地對話，才容易獲得社會大眾的共識。所以，十二年國民教育政策的制定，恐怕要花費更多的時間和心血。為了讓未來十二年國民教育政策制定更易順利和可行，茲提出下列短期和中長期作法，以供參考。

（一）短期作法：1.確立十二年國民教育定位與目標，作為規劃政策基礎；2.均衡化與優質化高中（職）教育，以減少政策制定阻力；3.鼓勵高中職教師第二專長進修，以因應課程調整需求；4.縮短高中職城鄉教育之間落差，鼓勵學生就讀鄰近中學。

（二）長期做法：1.妥善規劃學區劃分方式，爭取家長們支持；2.研訂十二年課程綱要，以利中小課程銜接；3.覓妥十二年國教經費來源，避免排擠效應；4.試辦十二年國民教育，作為全面推廣參考。

楊思偉（2005）則參酌日本的十二年國教之優點，為國內十二年國教提出了下列建議，簡述如下：（一）應建置合理的審議機制流程；（二）應有統合機構和充足的研議時間；（三）應設課程長期研發機構；（四）應有統整且一貫的課程綱要。

簡麗卿（2008）提出對雲林縣公（私）立高中職之建議：（一）正視學生家長對十二年國教認知過於薄弱之問題；（二）改進高中職多元入學方案，發揮多元取才之功能；（三）強化與鄰近社區的互動關係，落實高中職社區化。另外，對教育主管機關之建議有：（一）均衡城鄉學校教育資源之差距；（二）降低教育政策對公私立高中職可能造成之衝擊；（三）開創多元文化學習的機會；（四）落實十二年國教政策之宣導。

綜上所述，筆者認為對十二年國民教育的因應措施應朝下列幾個方向來推動：（一）對十二年國教的定位與目標，做明確的界定；（二）公平規劃學區劃分方式，並爭取家長們支持；（三）均衡城鄉社區及學校教育資源之差距，以落實高中職社區化；（四）改進高中職多元入學方案，真正㧥到學習多元目標；（五）設立專責機構，為教育改革建立正常且完整的審議流程；（六）設立課程長期研發機構，研訂十二年課程綱要，以利課程銜接；（七）鼓勵教師第二專長進修，以因應十二年課程調整需求；（八）補助弱勢家庭或就讀私立學校學生繳交學費的部分負擔；（九）專款支應十二年國教經費來源，避免排擠效應；（十）審慎試辦十二年國民教育，並準備好相關配套措施。

伍、結語

近年來，行政院教改會及民間教改團體，已紛紛將延伸國民基本教育年限，作為教育改革的訴求重點。十二年國民教育政策雖已經討論多時，但是始終無法定調與定案，主要在於社會各界共識仍有待建立，加上各種配套措施明顯不足，引發多種未詳細考慮的問題浮現，若不先對制度面的設計、整個教育體系中所有人員的教育態度與教育理念及家長與社會大眾的認知與價值觀，都能全面提升或改善，貿然實施，可能危及整體的教育發展。馬總統說，實施十二年國教是目標，教育部推動五歲幼兒免學費政策，以及齊一公私立高中職學費方案，都是為十二年國教做準備，但十二年國教和當年推動九年國教的環境不同，需要更多的準備。相信學生、教師乃至家長體驗過九年一貫的教育政策後，都再也不想被當成白老鼠來試驗這十二年國教，然後再說有檢討改進的空間。我們反而該記取前車之鑑，深切反省，待時機成熟了之後再正式推行才是。我們期待台灣教育的未來！

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